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糈，都不得不仰求于督抚。而为督抚者，又都各专其兵，各私其才，唯知自固疆圉，而不知有国家，故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。[6]“官吏之视总督，若实封斯土者，凡所建议，莫敢支吾。”[7]“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”[8]的局面，使中央“什么事都办不成。外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能意料[9]”？八国联军进攻北京时，李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯等地方督抚竟敢公然拒不执行朝廷命令，对中央政府的呼救置之不理，却与列强各国达成默契，宣布东南互保，使东南地方保持既不倾向政府又不倾向列国的中立，这种宁肯置中央于不顾，也绝不开罪于列强的做法，从未有过。督抚专权到了如此地步，中央政治权威的社会控制功能已经遭到直接的破坏，中央集权实际上已经名存实亡。
关于清末督抚专权的问题，孙中山在当时就看得十分清楚。他在光绪二十九年（1903年）撰写的《支那保全分割合论》一文中即以江楚两处为例指出：“湖广总督治内土地十四万余哩，人民五千五百万有奇，两江总督治内土地十五万七千余哩，人民六千五百万有奇，两总督于治内有无限之权，税可自征，兵可自练，已俨然一专制之君主矣。”[10]清末著名御史赵炳麟也认为：“各省封疆自为风气，爵赏废置，生杀予夺，为所欲为，司道以下感恩私室，各树党羽，暗窃朝权。”“天子号令不出一城。”[11]揆诸史实，这些都不属于耸人听闻的无稽之言。
庚子事变以后，慈禧太后被迫宣布推行新政。在新政活动中，地方督抚通过编练新军、开办新式企业、筹办地方自治，实力得到了进一步加强，权力更加膨胀。北洋集团的起落，直接影响了清王朝的存亡。袁世凯利用清政府为挽救摇摇欲坠的统治而急于“求强”、“求富”的急躁心理，充分利用新政这一有利时机，以北洋控制朝廷，挟朝廷号令全国。在合法条件下，大力发展半私人化的北洋军队，取得直隶与京都的警察统治权力，建立自己的经济支柱，安插自己的亲信与部下于国家各个重要部门，垄断了与列强进行外交活动的权力，形成和发展了自己的集团势力，逐渐造成了“外重内轻”的政治格局，对掌握中央政权200多年的满洲亲贵集团的政治垄断地位，造成了严重的威胁，一则史料在介绍北洋系的势力时指出：“各省文武要职，无不遍布私人，为之羽翼。”[12]还有一则史料也指出：在当时，“尚、侍、督、抚，均属其私”。慈禧太后对袁世凯的赏识、信任、倚重也达到了无以复加的地步。当时，朝廷有什么大事，也每每由军机处问诸北洋，然后才能作出决定。对于袁世凯的奏议，清政府更是重视备至，形成了“有奏必行，权倾中外”的局面。因此，梁启超称天津北洋总督府是“中国第二政府”。在这场权力角逐过程中，袁世凯不仅成功地发展了自己的势力，而且赢得了赫赫声名与中外的关注，使自己的声望如日中天，为中外所观瞻。政治均衡遭到极大破坏，清王朝陷入更加严重的权威危机状态之中。
北洋集团在清末政治漩涡中所形成的巨大“黑洞”，破坏了清政权政治结构及其运作机制。这个政治“黑洞”的出现，成为清王朝发展到最后阶段的产物。在这里，北洋集团仿佛一个巨大的癌细胞，无止境地吞噬着衰朽帝国的剩余能量，使传统的政治运作体制枯萎收缩为一具只有依靠军事权威才能维系的政治躯壳。因此，处在极度虚弱状态的帝国政府就只能通过军事权威（袁世凯）的作用来决定其发展前景。尽管“皇族和帝国官吏们在权力斗争中，把新军作为争夺的‘彩物’，可是皇朝和儒家的文职官僚，都注定要失败”。因为“几乎是连年不断的外来压迫和内部不稳，逼着一个摇摇欲坠的政府，更多地依靠它的军队，而这些军队却又是它所不能直接控制的。因此，那些掌握着分散在地方上的、半私人性质军队的人，在国家军务中便取得了强有力的发言权”[13]。这是北洋集团之所以能够在清末动荡期迅速强有力的崛起，并最终在辛亥革命之机战胜各方力量，鸩占雀巢，取中央政府而代之的根本点。到宣统三年（1911年），清政府竟发展到朝廷一兵、一卒、一饷都不得不仰求于地方督抚。不但财政资源，而且军事力量都成了没有根基和不起作用的因素。清王朝的墙角已经为北洋集团所掏空，朝廷的神器（主要是军事和外交）已经转移到袁世凯为首的北洋集团的手中，清王朝的灭亡在客观上已经不可避免了。所以至辛亥年间，武昌革命的枪声一响，各省纷纷宣布独立，督抚专权最终引发了清政府的垮台与地方割据局面的出现。
[1] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第3页。
[2] 范文澜：《中国近代史》（上），人民出版社1955年版，第432页。
[3] 《奉旨查办事件大概情形折》，《左宗棠全集》，上海书店1986年版，第9117～9118页。
[4] 蒋方震著：《中国五十年来军事变迁史》，来新夏主编：《北洋军阀》（一），上海人民出版社1988年版，第1041页。
[5] 胡思敬：《沈国病书》，《退庐全书》，文海出版社印行，第1262页。
[6] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第227页。
[7] 王闓运：《湘绮楼日记》，光绪三年九月三日。
[8] 《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第267页。
[9] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（上），知识出版社1986年版，第616～617页。
[10] 《支那保全分割合论》，《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第221页。
[11] 《御史赵炳麟奏立宪有大臣陵君郡县专横之弊并拟预备立宪六事折》，故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第124、125页。
[12] 岑春煊：《乐斋漫笔》，《近代稗海》（一），四川人民出版社1985年版，第99页。
[13] 〔美〕拉尔夫·尔·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，《中华民国史资料丛稿》译稿，第一辑，中华书局1978年版，第171页；第203～204页。
五、经济尽可发展，政体轻易别改
中国社会进入20世纪以后，一个新的政治势力——绅商开始崛起，迅速凭借其雄厚的财力从体制外走向体制内，在政治舞台上不断要求扩大自身的权益。正是这一股新生的政治力量，推动着清政府迈开了政治体制改革的步伐。千里之堤，溃于蚁穴。政治体制改革，使得清政府将自己的弱点、缺点掩饰不住地完全暴露在全国民众的眼前，这是清政府迅速丧失民心的一个重要原因。
客观地说，从光绪二十七年至三十一年（1901—1905年），清王朝的经济改革是取得了一定成就的。从中央到地方，建立了诸多领导经济体制改革的新的部门，采取了诸多发展经济的新政策。但随着代表士绅阶层利益的立宪派集团为了扩大自己的政治权益而不断鼓噪政治改革，从光绪三十一年（1905年）起，清政府将变动政体的事情提上议事日程后，短短四五年间，清政府的政治权威就再也不能发挥昔日的作用了。皇权价值的暴跌，最终引发了清政权的灭顶之灾。
历史的教训是：政治体制改革，涉及到太多的权力与利益的争夺与斗争，需要时间与足够耐心的等待，如果不能有效地解决这些内在的矛盾，不能有效地控制局面，一旦政体改革开始，其结果都将是灾难性的。清末第二次出洋考察宪政大臣于式枚对于清政府的这场政治改革的预测是：“行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国大革命。”[1]果不其言，此言不幸成为清政府变革政体的谶语。晚清统治者原本想利用政体改革来拉拢立宪派，平息革命派，以巩固自身的统治，但让清政府没有料到的是，变政不仅没有巩固其统治，达到缓和矛盾的目的，反而引火烧身，其统治权威与合法性随着政治体制改革的步伐在一天天减少。在变政的进程中，对权力极度渴望的立宪派因不耐烦最终与革命派合流，成为了埋葬清政府的主要掘墓人。清王朝就是因为末期的变政不当导致各种矛盾激化，最后在革命的撞击下走上了一条不归之路。
立宪派集团主要由这样几部分人构成：（1）取得功名的未仕士子；（2）退职在籍的官员、因军功致显或保存虚衔的还乡人员；（3）因捐纳而获得职衔的商人和举办实业的人士。随着他们经济地位的提高，他们不甘寂寞，得陇望蜀，又形成一股强大的政治力量开始向政治舞台进军，企图谋求更大的权益。特别是到新政的后期，代表地方士绅利益的国内立宪派与清中央政府的矛盾和冲突更趋激烈，二者斗争不可避免。
这是因为，庚子之役后，全面变革已经成为中国发展的时代主题。世界潮流，浩浩荡荡，顺之者生，逆之者亡。在这样的局势面前，清政府已经别无选择。但是，《辛丑条约》签订后，国家财政已经告罄。问款，中央政府无钱可赔；举办各项新政，地方官无钱可筹。整个社会唯能筹集巨资和承办大型事业者，惟赖于商。在这种情况面前，清政府一改过去之犹豫，在光绪二十七年（1901年），宣布将“通商惠工”作为基本的国策。光绪二十九年（1903年），清政府成立了商部，旨在以行政手段保护市场而不与商民争利。同时，清政府又参照英、日商法，制订了中国第一部具有商法性质的《商律》，规定民间可以自由经商和集资创办各种与官办、官商合办企业地位平等的公司，并享有国家一体保护的权益。为了鼓励人们投资商业，清政府还出台政策，根据商人出资办实业的情况给予了相当的官衔，以提高商人的社会地位。在这种情况下，清末出现了一个民间投资的热潮。据史料记载，仅光绪三十一年至宣统二年（1905—1910年）期间，国内新设厂矿万元以上资本的就有209家，总资本约7525万元，绅商阶层由此形成。
随着绅商的崛起与其经济利益及社会地位的提高，他们开始把目光投射到政治领域，希望参政议政甚至执政，更多地涉及国家的政治事务。在这种情况下，一个代表绅商利益的团体——立宪派集团应运而生。
就国内立宪派集团而言，一个特别值得注意的人物是张謇。这是因为在20世纪初叶的国内政坛上，他是一位对传统政治结构的现代转变（建立君主立宪政体）起过真正的重大促进作用的人物。而其他一些著名人士，如梁启超、康有为等，当时一直在国外从事舆论宣传活动，其影响力在国内并不算大。张謇作为东南各省众望所归的士绅领袖，因为甲午战争与戊戌变法的连续打击，对于政治颇有灰心之感。清末新政初期，他对政治的改革并不抱有多么大的希望。但是，随着绅商阶层地位的提高与经济利益的需要，张謇决定一改初志，积极投身到清末立宪运动的行列之中。光绪三十一年（1905年）以前，他对立宪的期望并不是特别的急切。光绪三十一年（1905年）抵制美货运动兴起之后，他方才意识到条件已渐趋成熟，对立宪的热情和信心因此大增。经过反复奔走、劝说，终于促成直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞（当时三位在全国最具影响力的地方总督，跟张謇均有私人关系）联衔上奏，请定12年后实行宪政。光绪三十二年（1906年）底，张謇进一步与上海名流人物倡议成立了国内最早、最大的政治团体“预备立宪公会”。不过，此时的张謇仍然主张“得尺则尺，得寸则寸”的缓进方针。此后，随着时局的迅速变化和国内各阶层立宪要求的日益高涨，张謇改变了原来的缓进策略，先是在光绪三十四年（1908年）初代表“预备立宪公会”，要求清政府“以二年为限”召开国会，接着又连续发动了三次轰轰烈烈的大规模的国会请愿运动，请愿的规模一场比一场大，要求一次比一次急切。在政治动员的高潮中，绅商们对政治改革的期望值迅速蹿升，已经成长为中国政坛上一支不可忽视的政治力量。
应该看到，在清末最后几年，立宪派建立了自己的组织和政党，控制了各地民意机关和合法团体，已经形成为一支庞大的社会与政治力量，他们的政治倾向如何，对革命派和清政府的前途都会产生举足轻重的影响。
不用怀疑，立宪派政治态度决定性的因素是清政府满足其权益的程度。如果清政府能够按照立宪派的意愿进行改革，允许他们从体制外走向体制内，不断扩大立宪派的政治权益，立宪派无疑会成为清政府统治的坚强支柱；否则，他们为了实现自己的政治目的，就会另寻出路，成为清政府的敌对势力和掘墓人。纵观历史，一开始，清政府就是被立宪派牵住鼻子，被动地一步步同意改革政体，一步步解除权力走向灭亡的。
从历史上看，立宪派与革命党并不和谐，甚至存在着严重的矛盾与斗争，但在对付清政