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称，由于强化了财政责任与官员考成的关系，正赋不亏，征解如期〔147〕。
张居正在消除官员腐败方面的记录比较复杂，有很大争议。他的最成功行动是检查北京仓库监收人员的勒索问题。通常，这些监收人员向运送货物入库的民间税收代理人索取额外之物。在这一行动中，他碰上了一个难以对付的对手，就是皇帝的外祖父武清伯李伟，他收受税收代理人的报酬，安排他们将解运来的劣等物资输入库中。张居正得到了这样验收的一匹明显低于官方标准的棉布，力促年轻的皇帝向皇太后抱怨〔148〕。然后他利用公众的义愤调换这些仓库的宦官和其他一些人。1577年，在这次事件之后的一封信件中，他透露出一些臭名昭著的勒索者们被处死，索求行为被有效地制止了〔149〕。
另一方面，张居正也无意强迫所有官员仅仅依靠薪俸生活。俸给如果没有什么实质性提高，根本无法维持生活。进行这样的改革非政府的能力所及，也不是公众所期待的。张居正的主要目标似乎是防止滥用公共资金中可以说清的项目。像他的同时代人一样，他显然认为在官场中绝对的诚实是不必要的，或者是不可能的。他本人就生活讲究，口味奢侈。他的传记作者和批评者王世贞（1526—1590）甚至指责他提升他的下级以回报他们的贿赂。因为王世贞同张居正有过争论，所以在这个批评中含有敌意的成分〔150〕。然而张居正的几个下属，包括先为两广提督后为户部尚书的殷正茂和先为山西总督后为刑部尚书的王崇古，当时他们都素有性贪之名〔151〕。在张居正现存的书牍中也常常提到各种“礼物”〔152〕。
财政管理的背景
讨论16世纪晚期财政管理的政治背景对理解它来说是必不可少的，因为明朝的政府财政对京师的权力结构甚至比对帝国的经济情况更为敏感。
张居正是通过与太监冯保的合作和他自己作为万历皇帝老师的位置保持了他的显赫地位。皇太后李氏对他的信任同样也是必不可少的〔153〕。但是，在明朝体制下，他要公然独揽大权是不可能的。而且，在这一时期，没有一个官员敢于建议重组政府机构。进行激进改革只会招致弹劾。作为首辅，张居正的正式职责限于为皇帝拟旨。利用他自己的职权着手财政立法明显是不妥当的。
这就是为什么张居正被迫主要通过操纵人事关系来保持他的位置达十年以上的原因。通过冯保，他与皇太后保持了密切的关系。通过皇太后的影响，他控制了皇帝。利用对皇帝诏旨的影响，他实际上操纵了任免官职的权力。他利用这种权力将他的副手安排在朝廷内外的关键位置上。特务的密报使他得知皇帝的一切主要事务。他的管理通过与高级官僚的私人通信而起到作用。在着手任何重要措施之前，他有必要敦促他信任的尚书和总督上奏提出所期望的变革。这样他就可以在起草诏旨中赞同他自己的建议〔154〕。在一封给河漕总督王宗沐的信中，他写道：
仆今事幼主，务兢兢守法，爱养小民，与天下休息。诸大擘画必俟圣龄稍长，睿明益开，乃可从容敷奏，上请宸断行之。〔155〕
鉴于明廷众所周知的做法，这份表述也许真正反映了张居正的观点，尽管它略带过分夸大的谦卑。
要想猜测他所想像的“诸大擘画”的性质是不可能的。他的现存信件仅仅表明了他的精力和对职责的献身，这些本身并不会使张居正成为一个有创见的思想家。他帮助安排在重要位置上的那些人是极为能干的，尽管他们并不都以经济清白著名。他们包括了16世纪晚期的许多重要名字，比如凌云翼、王崇古、张学颜、梁梦龙、潘季驯、张佳允、殷正茂、戚继光和李成梁。他写给他们的信件混合有利诱、劝说、礼貌的申斥和官职升调的暗示。信件中讨论的大部分论题与地区管理有关，比如税法的实施、军队的部署、水利工程等等。尽管首辅显示出博学广识，而且他的指挥通常是合理的，对他而言，讨论中问题的范围还是太狭窄而不能证明他的真正伟大。
张居正从不提议创建或废除一项官职。即使他曾经打算增加官员们的俸给，他也不会在他的信件中明白表述出来。他确实有一次表示，既然银两短缺，那么铸造铜钱会有利于人民〔156〕。但是他在职时根本没有试图进行过此事。相反地，他更进一步的存储白银的种种努力削减了货币的供应，导致通货紧缩。明朝的最后一个户部尚书倪云璐曾试图诱劝崇祯皇帝废除卫所制度、实施财政分权和漕粮海运，并且要在中国中部或南部建立一个工商业的基地以增加收入〔157〕。而张居正却没有提出任何此类有远见的措施。不过，由于这些原因而责备他也是不公平的，任何评价必须考虑到他所在位置的困难与明朝的自大和腐朽〔158〕。
在税法的实施上，张居正与同僚的意见不同。他坚持认为富国强兵没有错误〔159〕。而且在这方面，他的目标是恢复洪武帝和永乐帝的理想〔160〕。这不足以平息他的批评者们。尽管他们对张居正的专制权力和不断增长的苛刻管理的关注也许是真诚的，但看起来有可能在很大程度上为个人因素所驱动。从不掩饰自己对张居正厌恨的王世贞作过一个客观的观察：首辅的严厉计划为官员们所憎恨（他们认为利用驿站制度旅行是他们正当的权利），且为国子监生们所痛恨（他们不得不为进入行政机构而等上更长的时间），也不为宦官们所喜（他们看到他们的来自采办的收入被切断了）。他对税收账目的严格稽核惹怒了长江下游地区的大地主们，这些人习惯于一直拖欠税赋。除此之外，张居正还不能容忍批评〔161〕。因此他不知不觉地使自己成为整个帝国的敌人。同时，现存制度依靠的是通行的理想与既得利益集团之间微妙的平衡，并且受到祖训的保护，即明朝的政治体制绝对不应改变。这一制度顽固到足以挫败明代最能干和最果断的政治家。
大规模改革的开端
因为张居正将绝大部分时间致力于收集更加准确的财政数据、实施现行的税法和充实国库方面，因此从来也没有能进行任何根本性的改革。尽管他的初步措施可能会导致一场真正的改革，但是这些措施本身不会导致任何制度性的变革。
在立法上，张居正实际完成的惟一变革是废除由民户承应马差的做法。这项措施表现了对洪武和永乐时期财政结构的一种背离。因为它没有影响任何的既得利益集团，所以没有引起任何指责。此外就别无其他的制度性改革。铸造的铜钱仍然十分不足，食盐专卖也从来没有整顿过。尽管《明史》声称1581年第一次下令全面推行一条鞭法，当时是张居正掌权期间〔162〕。可是这种表述显然是错误的。一直到1588年，山西巡抚才在该省推行一条鞭法，那时张居正已经去世六年了〔163〕。
现存资料显示张居正对可能会引起争论的一条鞭法采取了谨慎的态度。也许还记得当时这项改革在中国北方首次推行时，它遇到当地民众和北方籍官员们的竭力反对（第三章第三节）。当1570年一条鞭法在山东施行时，由于地方的反对，不得不很快废止〔164〕。1577年，都给事中光懋（山东人）甚至上奏皇帝请求废除遍及中国南方的这项改革，并要求惩罚在山东东阿县实施一条鞭法改革的知县白栋〔165〕。张居正起草的皇帝诏书写道：“条鞭之法，前旨听从民便，原未欲概通行，不必再议。”〔166〕在一封写给山东巡抚李世达的私人信件中，张居正承认白栋是一位能干的官员，这项改革没有什么坏处，但是反对的情绪已经被煽动起来了，他自己也无能为力〔167〕。这些事件显示出他对许多事情也是无力左右，在京城中，既得利益集团与理想主义者的联盟对政治的影响根深蒂固。
不过，张居正确实迈开了大规模改革的第一步，着手全国的土地清丈。在给一位地方官员的信中，他写道：“清丈之议，在小民实被其惠，而于官豪之家殊为未便。”〔168〕
对于土地清丈，张居正十分审慎，一直推迟清丈。1572年，万历皇帝即位时发布诏令，不许妄行丈量土地〔169〕。朱东润推测1577年以后张居正经历了一个心理上的变化，也许由于对他的指责和不断增长的反对力量而使他变得强硬起来〔170〕。1578年，清丈运动首先在福建试行。各县被告知说，清丈的目的主要是均平内部赋役，不管结果如何，各地税收定额将不会更定〔171〕。这项保证明显是为防止州县官受到当地地主的压力而少报清丈地亩。全省的清丈花了一年半时间，1580年夏天完成。1580年12月16日，皇帝诏告整个帝国完成了清丈〔172〕。众所周知，这是明代曾经讨论此类事情的惟一诏令。当1582年7月9日张居正去世时，清丈实际还没有完成。
清丈详情并不明晰。皇帝下诏将清丈责任托付给布政使司、抚按、各分守兵道及府州县官。宣布240方步的标准亩作为一般的测量单位，这在山东沂州、河南怀庆府和陕西怀远县等地的地方志里有记载，先前使用测量标准明显比这个单位更大〔173〕。根据《明史》的记载已经使用了小弓〔174〕，但无法证实这个说法。
这次清丈不能说是成功之举。河南省花了一年半的时间提交的报告，后来却发现它不过是重新提交了旧册而已。尽管省级官员们受到申斥，并受命再次进行清丈，在第一次清丈报告遭拒之后仅历五个月第二次报告就匆匆完事〔175〕。山东汶上县曾在1567年进行过一次地方性的清丈，它的官员们在收到全国土地清丈的通知时仅仅告知田主们新的测量单位，以便换算他们自己的田土〔176〕。浙江开化县也逃避这次清丈，仅向以前登记的地亩数增加0.27亩〔177〕。在进行过清丈的那些地区，王士性做过如下的广泛观察。对接近城市的土地而言，清丈者使用了码尺[1]。离城市超过20里，他们用绳子丈量，但超过50里甚至连绳子也抛开了。因此，测量报告只不过是一次粗略的估计而已〔178〕。
1580至1581年的全国土地清丈报告从来没有正式公布过，《实录》中各省直的清丈数字并不完整（见附录D）。张居正死后两个月，清丈受到严厉的批评。因此皇帝下令，在那些丈量均平、军民称便的地区，官员应该使用新的土地丈册作为税收的基础。在另一些地区，抚按官要“准与更正”，但不许概行覆丈〔179〕。争论仍在继续。一些官员力主1581年所有的清丈记录应予以废止，税收覆旧〔180〕。而其他的官员们实际上实行了第二次清丈。河南的临漳县1588年进行了一次地方性清丈，而山东汶上县1591年也这样做了〔181〕。然而，考虑到所有的因素，张居正的土地清丈也不是没有效果。在一些州县，1581年的报告用作新税收的基础，顺德县就是这样（第三章第一节）。失败主要是就全国的意义而言。其实，一直到本世纪，还没有编纂出过一套完整的、全国性的土地统计资料。
张居正之后的政府财政
当首辅的葬礼结束之后六个月，他的所有措施受到抨击，张居正所引用的主要官员斥削殆尽。张居正身后遭受的指控的性质从来没有明白宣布过。不过17世纪他的儿子出版了他的文集，增添在文集后面的一条注释表明对张居正的指控是怀疑他大逆不道〔182〕。反对他的情绪是如此强烈，以致在16世纪80年代曾经无视土地清丈的地方官员们被盛赞为正直之人〔183〕。在这种情况下，继续他的政策是不可能的。
尽管张居正有整顿财政的努力与意向，但事实上他所做不多。不过，仍能相信他的节约政策延长了王朝半个世纪的寿命。如果没有他积蓄起来的库存，所谓的“万历三大征”即1592至1598年抵抗丰臣秀吉的援朝战争，1592年的平定哮拜之乱和1594至1600年的镇压杨应龙与他的苗族部落叛乱，是根本不能进行下去的。实际上，几年前朝廷就已开始取用太仓库的存银了。到1587年为止，太仓库旧库仍存银600万两，在理论上这部分库银不能动用。另外，还有银400万两埋藏于新库。最初从新库开始取用。1588和1589年动用了175万两，1590年又动用了106万两。三年之内，1000万两白银的总量减至700万两多一点〔184〕。16世纪90年代，朝廷开始动用旧库、太仆寺掌管的常盈库以及南京的仓储和地方府库〔185〕。而亟须彻底改革的正税体系根本无补于战事。
1592年，政府授权浙江田赋每亩加征0.003两白银，这些收入由省里存留用于加强沿海防卫，以备倭寇〔186〕。1598年，向所有的差徭加征