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。在一些地区，生活必需品已经完全消失了。“虽有孝子慈孙，少求薄卤以奉其亲，不能得也。”〔125〕食盐短缺的直接原因是巡抚试图控制食盐价格，他规定每包最高价是0.09两，并竖碑令人们遵守〔126〕。然而缺乏的最根本原因还是在于专卖行为本身的性质。
绝大多数有关晚明盐务管理的信息来自一份奏报。作者是袁世振，曾任户部郎中。他在1616年、1617年被派往两淮地区调查并提出解决问题的办法。他随后奏报皇帝，这一奏疏分成10个部分，现代重印达200页，其中揭示了许多管理的失误〔127〕，对价格过高的原因做了很多解释。这个报告也认为当消费者承受过高价格时，国家的收入事实上会减少。
虽然袁世振所述为当时的情况，但鲁保的影响仍然能够感觉到，他所描绘的情况可能已经经过很长一段时间的发展。国家收入的减少首先是边商运到边镇的粮食日减。当仓钞不再可以立即兑换食盐时，它们的交易价值也随之降低。这发生在庞尚鹏管理时期。庞尚鹏注意到在1570年左右，边商为得到一引仓钞，所有各项花费达0.5两白银，而在扬州取得仓钞仅用0.54两白银。这就意味着如果运作费用计算在内，边商实际上承受了损失。庞尚鹏又揭示出边境将领知道商人的困境，降低了官方开中则例，按规定每引为0.5两白银，但他们接受价值0.42两的粮食。他们被迫做出让步，否则商人不肯开中纳粮〔128〕。
到1616年，当袁世振进行调查时，开中制已经沮坏。有时候，仓钞根本就没有市场价值。许多边商拿着不售之仓钞上呈户部，哀缓比追新粮〔129〕。一些边境督抚，取代召商纳粮，仅仅把仓钞作为饷银分发给士兵。甚至粮食仓库都已坍塌。在边镇地区，1引仓钞仅卖银0.07两，大约是官定价格的12%。正如袁世振所指出的那样，“虽卖价极薄，犹于覆瓿”。〔130〕
在扬州，有“数百”内商从事盐的贸易，但仅有“数个”资产雄厚的大商人投机于仓钞。仓钞的价值，更像是发行的公债，当“到期”时价格猛增。但是并非每个人都能参与这种投机，因为它容易套住资金，要承担很大的风险。袁世振奏说这些投机者以每引0.2两的价格买入仓钞，再以1两的价格出售〔131〕。后者的价格当然是吸引水商的最低价格，他们再将此转卖给消费群体。另一方面，前者0.2两的价格，意味着边镇实际上所得的最多供给。
两淮地区的实施推迟了三年。但很难说出掌握着哪年的应付食盐。在一些事例中，边镇疏于发放仓钞，那些获得仓钞并在盐运司登记在册的商人后来却抛弃仓钞，因为他们无法按照盐政部门的要求提前缴付余盐银。当开始分配本年食盐定额时，官员们发明了一种复杂的方法，即支售已经发放数年之久的仓钞的同时，那些预先缴纳了余盐银的商人也会全部得到食盐。盐运司必须继续吸引新发出的仓钞，以便使余银收入保持在希望达到的水平。因为本年余盐银的收入不足以达到应缴付给北京的数额，所以必须向商人预征更多的余盐银。都转运盐使司与现代财政部有相似之处，在发行旧债同时发放新的贷款。但是这种制度以极不规律的方式运作。一些商人缴纳了三倍余盐银后仍然得不到食盐〔132〕。在袁世振调查期间，两淮运司欠内商的债务总额高达400余万两〔133〕。所有这些由商人花费的额外费用，包括为获得优先支售权而贿赂书办和官员开支，都将以提高食盐价格的方式转嫁给消费者〔134〕。
虽然两淮地区名义上生产17500万斤食盐，事实上仅能从灶户那里征收到一半。盐场的官员们因此减少盐商的份额，但是商人们通过额外购买来弥补差额〔135〕。由于正盐价格较高，私盐贩卖获利匪浅，他们饵灶以更高价格而挤掉商人〔136〕。此外，商人必须要花费更多的额外费用来获得批验所关文〔137〕，所有这些更加抬高了食盐零售价格。
最终按照官方的规定非常仔细完成的盐包费用昂贵，超重部分的惩罚十分严厉。一条资料显示，即使超重不足5斤，却要按全部重量罚款而不仅仅是超额部分〔138〕。当内商在码头批卖食盐给水商时，大袋必须被打开，重新装入小袋，满足零售商的要求。
水商将食盐发送到湖广、江西等地市场，仍须由设立在南京长江北岸的批验所复掣，才能放行。这一机构的建立最初可能是为了防止一些水商比其他商人更早到达他们的目的地，从而影响当地食盐的价格，但实际上又是一个瓶颈，食盐在此常积至数月〔139〕。
有盐引的官盐，在所有钞关检查时应该是免税的，但事实上无法保障不再抽税。掌管钞关的官员们对货物经常加派关税，强行要求商人“馈赠”，并征召其他各类杂役。1561年淳安县的常例表（“常例”，见第四章第五节和附录B）显示地方官对于经过盐每100引强行征收0.1两白银，对住卖盐每100引征收1两白银。主簿、六房吏和其他官员也有同样的常例〔140〕。虽然被征收的过路税总额是很低的，每吨只有0.012两，但每个县都要抽税。在1600年，当太监鲁保掌管两淮运司时，他向皇帝抱怨说在湖广的太监陈奉向他已经放行的食盐征税〔141〕。
生产食盐的花费总是被忽视。在福建，那里使用晒盐法，1600年左右每吨食盐的成本为0.25两白银，以每吨0.5两的价格行卖附近的村镇〔142〕。袁世振奏报说两淮地区灶户出售余盐，每桶重150斤，价格为0.3两，也就是说每吨（short ton）盐3两白银〔143〕。而内商向水商出售时，每吨售价不低于9两。在许多内陆城市，每吨价格常常在15两左右〔144〕。按照这个水平，一个劳动者每年对食盐的需求将花费他4天的工钱。当价格上涨此价的三四倍时，正如发生在1610年的湖广地区的情况一样，食盐是普通百姓可望而不可即的东西。
总之，食盐专卖使少数奸商和贪官获得好处，而成千上万的人却备尝艰辛，国家从中所得收入也为数不多，甚至实际收入要比官方统计更少。国家赤字财政主要负担大都落到普通民众身上。政府在食盐交易中占用大量资金事实，鼓励了其他领域的高利息率，这又更加造成资金匮乏。
1617年的解决办法
1617年，由巡盐御史龙遇奇奏请，袁世振策划，实施盐法变革，以解决困境。这被描述成自从西汉专卖制度创立以来划时代的变革〔145〕。
正如已经指出的那样，最根本的问题是不可能调整每年的开中则例、余盐银、盐引数量和食盐流通量。由龙遇奇和袁世振提出的解决方案是承认那些已经预交余盐银盐商的特权，以便于他们自己可以补偿政府所欠债务的损失〔146〕。
这时两淮的南部区域，据说商人已经预先中纳的余银之数，该有2600000余引。内除“消乏银者”，运司承认所欠2000000引的债务。那些有信誉的商人被组成10纲，每一纲相当于有200000引的窝本。此后，每一年中有九纲被赋予同政府进行即期食盐贸易的权利，剩下一纲则会得到政府拖欠本息。这个循环将在10年内清理全部债务。然而对先前承诺的支付不是通过增加产量，而是从当时分配的食盐中每包抽出36斤来实现。支付并不足额。按照最初的想法，每引仅为142斤而不是570斤。但通过这种安排，商人获得了同政府进行食盐贸易的独占权，每一个纲商都会得到与窝本比例相当的长期定额。注销的债务因为特权的原因也许只用付很低的价钱。对于政府而言这意味着几乎马上就能偿还欠给商人的债务。甚至10年之内名义上的债务也可以注销。同样的方法也适用于两淮运司北部地区，那里轮流商纲制度用了14年才除去了旧引。
开中制依然继续，商人仍须向边商购买仓钞，但是仓钞可以即时掣盐，仓钞的价值更加稳定。政府相应地宣布在扬州仓钞的交易价值是0.55两。
承认商人特权的激烈行动也非完全无先例可寻。在1591年山东都转运盐使司曾经列出超过100名内商的姓名，作为按时缴纳余银的“上商”。大约50名商人作为“下商”被列入黑名单，被永远驱除出产区。内商们轮流每日向都转运盐使司官员报告〔147〕，很明显，他们承应运司要求的各种差役。盐运司规范盐商行为的尝试有更早的渊源，例如早在1592年两淮都转运盐使司就发布了有关商人们的居室和服饰的一系列规定〔148〕。明朝晚期确立的商人独占贸易特权的制度，为清朝的广东十三行提供了一个非常有用的先例。
第五节 专卖制度失败的责任
官员腐败
虽然晚明的历史著作中充斥了官员腐败的问题，但是进一步的调查是否能够增加我们对于专卖制度失败原因的了解却是令人怀疑的。这一研究已经清楚地证明了食盐专卖制度在16世纪不能被看作是一项合理的制度，而不诚实的管理者更加恶化了其运作与实施。制度本身的不完善十分容易滋生不诚实。在16世纪，一个人如果被任命为盐务官员，其名声立即将受到玷污〔149〕。大约在1580年，一位贰守官被提升为长芦盐运司同知，他的一位朋友就致信给他，深表遗憾〔150〕。在1616年，有六位运司之长受到查处与挂议〔151〕。1623年，有人上奏皇帝说盐务机构仅仅是“破甑疲老”的避难所〔152〕。换言之，腐败不仅有证可查，而且也是在预料之中的事情。
失败的根本原因
食盐专卖制度失败的根本原因必须追溯到帝国建立之初。明代盐场的基层组织与前朝极为相似，但是管理风格迥然不同。正如前文所述，明朝的财政管理在各个方面从未有跳出过“洪武型”模式，僵化不变。其中心的思路是抑制而不是发展。
全部财政机构深受帝国建立者经济思想的影响，也就是受到节俭的意识和认为“利”本身是一种罪恶的观念的影响。商业营利思想不可避免地与社会和国家的这种观念发生冲突，而且必然受到压制。同时，国家必须克制“国富”观念，因为国富必然意味民穷。虽然这个正统的经济认识受到以前历朝的皇帝和政治家们的推崇，但似乎从来没有像明朝这样忠实地加以遵守。洪武皇帝反复强调为了纳税者的利益应该减少国家的开支，并谴责以前历朝主张财政改革以增加国家收入的理财专家，如汉代的桑弘羊、唐代的杨炎、宋代的王安石〔153〕。明代没有产生一位与上述诸人具有相同地位的改革家，这决非偶然。
虽然洪武皇帝的确真诚地关心他的臣民的幸福，但是很明显，其政策在很多方面的长期效果与其本意截然相反。16世纪的盐务管理仍然存留着14世纪体制下的基本特点，诸如编审灶户，征收灶课，控制荡地，确立行盐疆界，开中制度，严格管理盐引，等等。
有一个事实经常被历史学家所忽视，那就是国家从来不向盐务官员提供必要的财力来管理这项工作。明朝建立之初，政府无意发展潜在的经济力量，而是依赖于政治控制作为其统治的基础。他们长期忽视建立起最低限度的财力来维持其财政机器的运作，这可以称之为“白手起家”。在这种情况下，由民众提供各种服务在所难免。因此盐务机构从来没有成为一种公共服务机构，仅仅被看成是国家的一种收入来源。在帝国后期，征用的无偿差役甚至连税收机构本身所需要的服务也无法满足。
前文已经提及专卖制度缺乏足够的资金投入和服务设施。尽管管理部门控制着巨大的自然资源和人力资源，在省际商业中拥有绝对的支配地位，但他们没有充足的行政管理预算，而是按照通行的做法，从地方取得各项公费。从一开始，国家收入在征收上来之前就已经预先分配，这些收入虽然从其内部产生，但永远不允许作为投资使用。惟一的例外是在1553年到1565年工本盐的创立（第五章第三节），然而购买工本盐的资金仍然无法从常规收入中得到，而是来自于批验所对食盐超载夹带的罚款〔154〕。专卖制度强制要求低级的盐务官员强制征收所期望的数额，这就只能导致更加不规范。
管理部门自己没有船只，不能提供任何种类的运输。为了获得赈恤灾荒、疏浚河道所需资金，他们只能向商人施加压力〔155〕。在17世纪早期，袁世振奏报两淮地区的一些盐场无利可图，因为运河疏浚不力。商人们发现从这些盐场运输食盐的花费实际上大大超出了支买食盐的价格〔156〕。
无法确知国家收入水平低到什么程度，才由食盐专卖制度来承担赤字财政的任务。政府强行贷款并延迟执行国家义务，却认识不到也增加了同样多的公共债务