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〕。在明朝晚期，他们中的大多数人被要求查没一定额度的私盐（第三章第三节），这个荒唐的规定显示了政府的控制是多么无能。
在那些煎煮海水成盐的地区，政府尽力对制盐所必需的设备进行控制。出于此种目的，盘铁由官方分发。在两淮地区使用的这种盘铁非常巨大，1529年的记载据说有的盘铁重达3000斤，每角花费26两白银。似乎在明朝前期盘铁已被广泛使用，因为1529年的报告显示到那时损坏的盘铁共321角〔52〕。
这些盘铁，大概有200至400平方尺，使用起来很不方便，容易破裂且替换昂贵。用这种方法获取的盐据说呈青色，其质量要比用较小的锅生产的食盐为差。似乎在1552年以后，少数盘铁得到了替换，因为灶户那时已经获准从江南引进一些锅，又在临近盐场的一个小镇——白塔河开场鼓铸锅。庞尚鹏在1568年总理盐政时，却认为在盐场出现的锅鼓励了私盐的生产，因为这使得每个人都可以获得食盐生产的必要设备。他在给皇帝的一份奏疏中指出有些灶户竟然拥有十口锅，每口锅一日一夜可得盐200斤。这样一个生产者每年具有生产将近400吨盐的能力，获得了大约1200两白银的收入。庞尚鹏认为，正是这些富灶成为私盐的主要来源。随后他建议关闭制锅作坊，严格控制制盐设备的生产者，登记所有现存的锅和贮存盐卤的砖池。私筑盐池将被查封〔53〕。这个建议即使得到实施，似乎也不会产生多大的影响，正如后来的人们所记述的那样，盐场仍旧同庞尚鹏所描述的情况完全一致。巨大盘铁的使用从未复兴。这段插曲只是表明了官方为了保护盐的专卖会毫无迟疑地采取限制性手段。
在长芦地区，政府当局分配灶户的锅有几种不同的尺寸，但其实际大小却无据可查。一度曾经有过这样的建议，即要求盐课的评估与锅的尺寸相适应〔54〕。但是却没有证据表明曾经推行过这种办法。
这种建议是不切合实际的，这是因为官盐是政府从单个灶丁那里征收。如果要保持国家税收在一个必要的水平，最根本的是要支持那些小规模的、独立的生产者。在16世纪晚期，这些小生产者蒸煮海水时，使用以纸粘糊的竹制篾盘，以卤防火，这是一种粗糙的生产方法，说明了他们的贫困程度〔55〕。然而政府却不能资助他们，也不能试图去限制灶户中大户的生产。甚至这些生产私盐的大户，也经常被编审为一个固定的灶丁数额，并向政府交纳盐课。限制他们的生产将会进一步减少国家收入来源。但是以生产能力为基础进行评估是一个非常不同的观念，需要新的立法和进行结构调整。明代后期的政府，已无力去采取这样激烈的措施。甚至政府用来保护小生产者利益的官方荡地，这时也被大户所垄断了。他们恃强占种草荡，不准他人进入〔56〕。盐的生产基本上是农村工业，而政府对乡村控制不力，所以不可能利用所有的收入来源。正像地方官员在征收田赋过程中要应付大、小田主一样，都转运盐使司在对待大、小灶户方面也不会做得更好。
只有河东运司似乎对盐的生产控制比较有效。这里的盐湖，自从宋代开始，就已经被墙围起来。1494年，一位巡盐御史又进行了重建。墙有13尺高，围绕起来有13英里长，仅在戒备森严的城门处可以出入。1476年，另一位御史把墙的高度增加到21尺。清朝接管时，发现城墙仍然完整如初。
盐商的角色
原则上，盐课收入一般用于军镇开支。从内陆向边镇地区运输税粮耗资巨大，为了克服这一问题，政府采取了开中制，召商支边。
明朝政府在处理盐商事务时，从来没有宣布过任何一项普遍性政策，盐务机构也没有公布过任何指导性方针。具体适用的方法，是以当时的需要和情况为基础，由各个官员单独制定，这些普遍性做法逐渐成为定例。
虽然官员要同商人进行各种交易，但是他们从来不认为政府同商人之间的关系是一种契约关系。在他们看来，国家高高在上，凌驾于契约关系之上，每个国民都有为其服务的义务。商人们被希望产生利税，而且希望是自愿地参与政府活动。然而，当无利可图，没有自愿者经销食盐时，官员认为征召商人去完成这项任务是完全公平合理的事情，就像他们要求普通百姓服役一样。在某些情况下，商人事实上被期望在同政府进行交易时，要承担一定损失。他们可能认为这些损失在某种程度上是特许经商的费用〔57〕。
价格、解运办法、截止日期、未完成任务的处罚等，全都由政府单方面决定。虽然地方管理者和监察官员常常提出建议，但所有重大事情都要由北京的皇帝批准。有时，这些建议在提交之前，也向盐商征求意见，但他们从来没有机会同官方讨价还价。商人们希望以投标的方式购买政府指定价格的官盐，但这种建议得不到赞同。在1518年和1526年，一些盐商想出了能被朝廷接受的出价，并进行了两次努力〔58〕。虽然看起来他们是同京师联系紧密、有影响力的富商，他们的建议能够赢得皇帝的欢心，但却激怒了官僚。户部实际上两次都持反对意见，并要求将这样的商人逮捕、严惩。
政府未能兑现其诺言时，也没有义务对盐商进行赔偿，向遭受巨大损失的盐商分发少量抚恤金是极为少见的情况。当交易对商人有利时，盐政官员随后会以此为借口向他们的利润征税。例如在1527年，一个边镇巡抚认为由中央决定的开中则例对商人非常有利，于是对商人额外科罚。在这件特殊的事例中，盐商（得到户科给事中的帮助）成功地向朝廷求助，罚金最终被偿还〔59〕。简而言之，盐商所受的待遇，依赖于官员们公平对待的意识。虽然盐商不时受到边镇督抚的打击，但他们还是被迫同政府进行贸易活动〔60〕。有些情况下，盐商仍发现这些合同非常赚钱，需要竞争才能得到机会。当商人们受到不公正待遇时，科道官员有义务进行保护，但他们更多是出于仁爱政府不应该残暴地对待其臣民的信念，很少是出于对个人公平的关心。
认为盐商由于政府的任意妄为而心灰意冷，这是一种误解。就像灶户一样，盐的经销者也有一个广阔的背景。其中一些人只有少量资本，毫无疑问极容易破产。但是也有一些人通过不断的商业活动积蓄了相当大的经济实力。政府法规的不确定性创造了无数暴富的机会。腐败的官吏易受贿赂，诚实的竞争实际上成为一种例外。办法经常变化，不可避免地产生许多漏洞。精明的商人从中可以迅速获利。然而儒家官僚普遍地对商业利益存在偏见，虽然他们也认识到完全忽略盐商的利益是不明智的，因为没有他们，专卖制度将无法运转。整个16世纪，食盐有供不应求的趋势，其间一些盐商以牺牲其他盐商利益为代价而获利甚多。到16世纪末，这种情况已了然易见。1616年，户部尚书李汝华派遣一个官员前往两淮运司去调查情况。调查者回复户部尚书的报告中指出在每纲盐商中通常存在几个操纵者，通过左右政府规定而聚敛了大量财富。他认为“若以法处之，彼亦何辞”，但他最后认为如果将这些少数商人除去，那就意味着盐的专卖制度的崩溃〔61〕。
1500年以前的支盐优先权和赤字财政
明代文人留给我们的印象是盐的管理在明朝早期非常完善，但中期却开始衰落了。这种提法并非全然不对，但却未能揭示事情的全部。早期中央政府的管理比较有效，制度的结构性弱点虽然逐步恶化，但仍未完全显露出来。但是所有盐的专卖制度的不健全因素从一开始就已经存在了，这主要包括缺乏对灶丁的资助，管理部门分散、低效，分配设施不足，要求商人承担强迫性义务，等等。最根本的是政府为这项工作提供资金的不足，也缺乏相应的服务。
开中制实施之初，拖欠商人中盐就已出现了。早在1429年，27年前颁发的盐引仍然没有兑现〔62〕。此后政府常常不能如期兑现许诺。在15世纪的后30年中，这种情况更加普遍〔63〕。1488年，帝国的一条法令允许报中支盐商身故之后，由其亲属代为支盐，宣称：“上纳引盐客商病故无子，父母见在，兄弟同居共爨，不系别籍异财，妻能守志，不愿适人，孙非乞养过继者，保勘明白，俱准代支。妻若改嫁，仍追还官。其伯、叔、妾、侄，并在室出嫁之女，乃远族异爨之人，不许代支。”〔64〕这条规定暗示出管理的基本原则。
不断延迟支盐导致了食盐专卖的赤字财政。既然政府没有常规的方法获得贷款，那么官盐的处置就变成了取得预期回报的合适策略，然而提前出售的事实却从来没有明确批准过。通过推迟即期交付的责任，以更高价格出售当前获得的食盐，给这些新的买主优先越次放支的特权，同时推迟较早购买者的兑付日期。这种办法最早在1440年开始采纳。每年的食盐分为两类，80%被登录为“常股盐”，剩下20%作为“存积盐”〔65〕。前者为了正常的流通，后者表面上是储存起来以应付紧急情况，如紧迫的军事需要。但是这种分类一经产生，存积盐也就可以增价开中，因为可以随到随支，所以存积盐对于盐商来讲更有吸引力，可以立即得到收益。1449年，朝廷增加存积盐到60%，同时减少常股盐到40%〔66〕。
在北京的中央政府完全没有认识到这种行为所引起的长期恶果要远远超出当时所得利益。那些资金被占用的商人，不再把精力投入于正常价格和正常开中则例的常股盐。而且，当存积盐占到食盐年产量的很大比例时，买者不久就发现经销常股盐无利可图。产盐区仍然推托，因为盐运司很少能从生产者那里征收到足额的食盐，灶户仍然未被付给工本，灶丁的数量不断减少。而且，理论上官盐没有市场价格。只要在专卖制度下生产的食盐，其管理者就能规定其价格。但实际上，官盐价格越高，私盐产量就越大。最终，官员们被迫降低官盐的价格，导致了国家收入的减少。
对于盐商而言，国家不同部门之间缺乏相互合作进一步增加了不必要的困难。持有常股盐仓钞的商人，在盐区常常被告知只能得到存积盐。有时情况又恰好相反，虽然盐商得到了随到随支存积盐的优先权，但是盐场接到命令仅优先发放低价的常股盐，而且也不可以进行通融〔67〕。在1471年，一位巡盐御史视察两浙地区，报告那里盐商已经守支存积盐十余年〔68〕。当盐的经销商正在等待私贩的好处时，存积盐开始溶解的事情也经常发生。
在15世纪的大部分时间里，理论上所有官盐都从灶户那里征集，由运司支给盐商。但实际的做法却有所不同。盐场很少能掌握所宣称的那么多食盐。许多盐商听到他们的仓钞不能被兑付时并不恼怒。他们只想得到盐引。有了盐引他们就可以直接从生产者那里购买食盐。虽然严格来讲这是一种走私行为，但是这些食盐由于有盐引而合法。这种额外支出仍然少于长时期等待所需的利息〔69〕。朝廷的盐运司欢迎商人的这种行动，因为这就意味着他们在官方记录上有更多的支运盐以符信用。有时他们劝说商人以救济为名义向灶户提供一小笔费用，由此获得一部分官盐〔70〕。另外，盐商们通常采用的另一种方法是贿赂官员，以使盐引保持原样从而可以重新使用。朝廷完全意识到这种权力的滥用，1488年弘治皇帝颁布诏书详细地列举了这些情况〔71〕。
在15世纪晚期，官盐开中仅对于那些有资金、有耐心、有关系并且能为了利益灵活地调整位置的商人才有利可图。当边镇宣布交易时，一些商人更愿意付笔费用给中间代理人，通常是政府官员的朋友和亲戚，由此获得经营特权〔72〕。最终所有额外的花费都转嫁给政府，政府不得不降低食盐价格。1476年，北部边镇盐引标准每引仅值银0.15两〔73〕。在1474年，河东运司200斤盐引的价格仅值0.05两，明显低于生产食盐的花费〔74〕。
1489年，政府规定开中制暂时停止，所有食盐在盐场以现金形式出售。当盐运司不能提供规定的数量时，则允许商人直接从生产者那里购买食盐。在随后叶淇（1491—1496年在任）担任户部尚书时，他沿用了相同的政策〔75〕。在他的管理之下，每200斤盐的引价上涨到0.4两。由此盐的管理进入了秩序较好的16世纪。
第三节 16世纪的管理周期
盐引壅积
15世纪晚期的稳定很大程度上是一种虚假的现象，盐务管理中的基本问题，包括组织、资金、产品控制、私盐的整顿、灶户的编审等都未得到改善。食盐专卖制度的结构十分脆弱，很容易导致权力滥用，弊端百出。
贯穿16世纪的这项工作经常陷入周期性危机之中。盐务沮坏比较严