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帝的特殊决定，被恭敬地奉为习惯法。随着时间的流逝，将会愈加难以进行一些细微的调整。王朝建立之初，当帝国政府还妄称拥有广泛权力的时候还不能实施有效的控制。到了16世纪，明政府是既不能加强权力，又不愿意放弃控制范围。
因为中央政府不能推进所需要的改革，简化赋税征收的努力，就只有落到地方官员，通常是知府和知县的头上。他们改革的范围必然很狭窄，他们的努力也不能互相协调一致。16世纪晚期，绝大多数的官员只有三年的任期。由于“回避法”〔33〕，他们通常被委派到很远的地方。用顾炎武的话来说，即“风土不谙，语音不晓”〔34〕。当一个官员熟悉他自己辖区内的具体事务时，他的任期也就快要结束了。
在进行地方税收改革方面，地方官员们取得了一定程度的成功。但他们之中的许多人都要受到长期的阻挠，会遭受挫折。1547年，浙江会稽县知县试图将该地区64种税则合并为三大类。他的建议被送到了其顶头上司绍兴知府那里。知府征询自己的佐贰——官粮通判的意见，讨论推行这种新方法的可行性，以及它对本府管理及公共舆论可能的影响。考虑到这一点，知府特别指出，任何重新将税收归类的行为，都只能局限于附加税和加耗，由于基本税额实际上是一种“成宪”，因而要被排除在讨论范围之外。这个计划又被送到代表布政使的分守道长官那里。在他的指示下，一纸公告送到了府县衙门，要求“各乡耆旧”发表自己的意见。该地区有影响的人被单独召见并征询意见。由于会稽也是一个盐场，从灶户那里征收的田粮已经成为当地盐政收入的一部分，故而也需要征得帝国巡盐御史的许可。新的税收法令上呈后，经由省级行政机关和巡抚获得最后的支持。当地的税率后来确实被分成了三大类，但每一类都有如此多的例外，例外之外还有例外，因此很难说还存在多少种类〔35〕。结果，这个最初的建议实际上大打折扣。
地方改革的主要阻力，可能都是来自于当地乡绅。他们是致仕的官员或有功名的人士，享有一定的赋役优免。在理论上，这种特权只适用于他们自身及其家人，并且要依据复杂的则例。通常，他们利用现存税收方法的漏洞来扩大自己的利益。因而，任何税收改革都会影响到他们的利益。一旦不满，他们就会故意拖欠不交赋税，或者通过有影响的人物向地方官员施加压力。有时，他们向上级官府寻求仲裁。这些手段可以是正式的，也可以是非正式的。向上级官府呼吁的正式合法手段，被称为“吁请”，但实际上是以民事诉讼方式来反对地方官。会稽县知县杨节，在1572年记录了该地区的5个案例（其中之一可以追溯到上个世纪）中，有一个案例是当地有影响的地主向上级官府吁请，以否定知县的税收法令。杨只是简单地把这些例子称为“争讼”。至少在一个例子中，知县的决定被推翻，另一个例子则引起了北京的关注〔36〕。
税收立法遭到地方强烈反对的最有名的知县是东阿知县白栋，1574年，他在山东东阿任职。白栋在当地推行一条鞭法，每地一亩，征银0.011两，外加差银0.0092两，丁一人，征银0.13两。这个比例，在中国北方并不能算太低，但手续相当简单。“行之一年，逃移自首归业者一万一千余家”，白的成绩甚至得到了张居正的认可，但由于地方不满，他被一位监察御史弹劾，而且直到张居正亲自过问之后，案子才得以了结〔37〕。
明代后期，绝大多数地方官员在推行税收改革之前都会求得当地精英集团的认可与赞同，这样的改革将较为稳妥。大约在1609年，山东汶上县知县在县志中写道：通过观察，他解释了当地赋税文册的不合理性，“乃荐绅先生各执所见，弗思润泽，纷纷之议，几聚讼矣”〔38〕。当然，尽责的地方官员并没有向豪绅屈服，而是进行顽强的反击。然而，这种英雄主义行为很少会受到奖励，反而常常是要求这样一些尽责的地方官员有相当大的自我牺牲精神。民众心目中的理想官员，是他能在没有反对意见的情况下，进行他的管理。因而可以理解，许多地方官员无意进行革新，放任自流成了保护自己和官运亨通的最好策略〔39〕。
因此，税收结构的复杂性是多种不同原因的产物。水稻耕种的方式，货币体系的特性，税制原则的差异，地方政府制定法律必须符合中央法规，没有运用银行手段来管理公共资金，某些临时性调整却成为定例，中央政府不能进行普遍性的改革，地方政府权力有限，地方官员不能自由采取行动，所有这些都导致了税收结构的复杂。明代的田赋，在折衷了如此多的矛盾之后，已经不再是一个简单的财政体制问题，它必须同时也被视为一个政治和社会的制度性问题。
第二节 区域性差异
长江三角洲
传统上，长江三角洲包括南直隶的苏州、松江、常州和镇江府，以及浙江嘉兴和湖州府。对帝国管理者而言，它不仅是收入的源泉，也是问题的频发地带。由于土地肥沃，以及太湖周边较高的地下水位，这一地区农业产量甲于天下。由于水道运输发达，它的多余粮食能够外运。在此三角洲地区，手工业也相当发达。因此充分利用这一富庶地区的财富，会使王朝能够解决它的绝大部分财政问题。但是，从该地区获取更多的收入，却不是一件简单的事情。
自然力无疑加大了这种难度。当时的文人就提到，在长江三角洲地区，大片的土地会被洪水冲走，而洪水过后又出现了新的冲积土地〔40〕。由于人为的失误，这种境况更加恶化。正如清水泰次所指出的那样，传统的灌溉方式是不停地与自然力作斗争。修堤坝而不考虑到地下水的基础，开挖河道以改变河水的自然流向，在获得了短期的收益后，水利工程自身既增加了洪涝灾害的频率，又加剧了它的强度，这反过来周期性地改变当地的地形〔41〕。通常认为，一旦鱼鳞图册（第一章第二节）编纂完成，所有的田产便固定于册籍之中。然而，实际情况并非如此，因为土地清丈不可能经常进行，而地形特点却不是固定不变的。
由于当地地形经常发生变化，地方官员不得不采用一种临时性的局部补救措施，但其并不是依据精确的土地数据。当纳税田土被冲掉后，损失的收入就只能分摊于其余的土地之中。任何新的冲积土地都难于被发现，并能很容易地逃税，即使是最警觉和最尽职的地方官员也只能是对税收结构进行修修补补。对于这些问题并没有发现合适的解决办法。
在这些地区，地权因法律的模糊而更加复杂。其原因可以追溯到南宋，当时为了减轻财政困难，政府强行从长江三角洲地区的田主那里收购耕地。从顾炎武的描述中我们可以知道，这个政策是极不受欢迎的，非但没有解决财政问题，而且还产生了更多的难题。即使是在宋王朝灭亡后，按售价分期付款的许诺，仍然没有兑现。元朝可能继续将此种财产作为官田，并扩大了它的面积〔42〕。当洪武皇帝用武力占领该地区后，他设法回避了这个法律难题。他仅仅是说，这一地区的百姓，尤其是苏州府的百姓，支持过他的政敌，因而他们的财产被没收充公了。但他没有建立起一套机构来管理这些籍没的财产。这些官田的租米也被合并到正赋之中〔43〕。这种模棱两可性，再加上变化的地形，使得登记田产完全没有实效。在顺德也存在同样的问题，但是根据1581年以前进行的土地清丈可以看出当地官田只占全部耕地面积的5%。而长江三角洲地区，在王朝建立之初，籍没的土地及其他官田就已经占到当地土地的绝大部分，以至于民田所剩无几。例如，常熟县在1391年登记的官田有933763亩，相比之下，民田只有308737亩〔44〕。官田占到全部地亩的70%以上。
没有证据表明，最初官府已经默许了私人出售官田。然而，土地所有权既不能通过实地确认也无法利用清丈册籍进行核实，所以15世纪前期已经出现了官田私售现象。从历史上看，分割土地进行典卖会加剧混乱性。顾炎武说，有时买主根本不知他们所购买财产的性质〔45〕。在一个多世纪的时间里，明朝政府从不努力消除这种模糊性。只有当更多的纳税大户不断地拖欠税粮时，各地官员才会窜改税收册籍，降低税粮折算（见下文）。
到16世纪中期，土地的占有与使用已经异常混乱，根本不可能再无视这些十分棘手的问题了。同时，登记的官田没有为国家带来任何实际的财政收益。1547年，嘉兴知府赵瀛建议，所有的纳税土地都要被确认为民田。由于找不到官方的正式批准文件，目前还无法知道这个建议是如何最终得到官方认可的。地方志显示，流失官田的佘租，如顺德县采用的方法一样，许多年以后，在所有的田主之间进行了分摊〔46〕。于是长江三角洲地区的许多府抓住这一机遇，进行了同样的奏请〔47〕。此项庞大官田的取消，无疑是明代财政史上最重要的里程碑之一。这就是说长江三角洲地区在创设官田时，没有颁布过任何正式的法令，差不多两个世纪后，又是在没有任何公告的情况下被取消了。
然而，官田与民田的合并，产生了特殊的问题。由于有大量的官田被勾销，它大大地增加了所有纳税户的平均税额。在苏州府嘉定县1547年的再分配中，造成了平均每亩土地的基本税额为0.3石米〔48〕。邻近的长洲县是平均每亩科米0.37石，而接壤的太仓州是每亩科米0.29石〔49〕。这些平均税率，差不多是此三角洲地区之外通行税率的10倍。但考虑到这些府的土地亩产量很高，这个比率绝不意味着是完全不合理的。而且由于税收已经部分地折成金花银以及其他隐蔽性好处，实际的支付进一步减少。但有的时候，当帝国把公平看成第一税收原则时，这种偏见性的税率，就会给了当地的田主一个不满的口实。
长途解运赋税的费用及其特定的折纳，并非三角洲地区所独有，但却造成了混乱。南直隶的四个府被指派把总共1206950石漕粮解运京师的任务；也就是说，占整个帝国年度税额的1/3。通常的加耗额要达到漕粮55%〔50〕。随着1471年实行的“正兑”和“改兑”，漕粮更进一步分为两类，改兑只付加耗比例的一半（第二章第一节）。此外，还有214000石的白粮运输之役。白粮多指宫廷岁用的白熟粳、糯米，部分会直达皇帝的餐桌，部分则作为祭品。白粮主要是从长江三角洲地区征收，并且规定了严格的标准。运输概由民解，而不交由运军解运。在运河运输途中，解运粮长不得不甘受洪、闸官吏勒索。而交纳白粮时，监收内官更是科索无厌〔51〕。“南粮”也是征自长江三角洲地区，总额共64391石，要由纳税户解送到南京。但解运距离短，加耗不多〔52〕。其他对拨地方粮仓，加耗更少。因为这样才有可能由纳税户解运大部分税粮。因此，该地区总共有五种税粮解运方式，每种方式又都有不同的解运盘费。只有税粮交入中央政府指定的仓库时，才算完成税粮。所以，五种运输方式实际上形成了五种不同的税收支付形式。
另外，这四个府也被要求按4石税粮折成1两白银的比例，支纳365135两金花银。这种支付均远远低于当地的粮价。有一部分税粮也被折成棉布，总计322774匹，根据质地以每匹1石或2石的比例折纳。这种折纳算是对纳税户的一种补偿〔53〕。通过当地县志关于16世纪晚期的物价、加耗和解运费用的记载，我计算了每一个纳税户每石税粮折银后的实际财政负担，如表1所示〔54〕。
表1 1585年左右南直隶四个府纳税户税粮解运或折纳的财政负担（单位：两）
每石粮食的税收支付形式
折银后费用估算
白粮
1.91
漕粮正兑
1.30
漕粮改兑
0.90
南粮
0.75
地方对拨的税粮
0.63
折布
0.44
金花银
0.26
很明显，此明细表既