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苏共中央的政策是不能变更疆界，担心由此引发连锁反应，戈尔巴乔夫强调暴力不能解决民族问题。为了避免冲突演变成武装对抗，苏共中央和最高苏维埃决定自1988年7月26日起，在纳戈尔诺—卡拉巴赫自治州实行中央直接治理，并任命阿尔卡季·沃尔斯基为自己派驻斯捷潘纳科特的“全权代表”。1989年11月，沃尔斯基结束毫无成效的使命返回莫斯科，意味着戈尔巴乔夫政策的失败。
1989年底巴库局势又激化，阿塞拜疆的人民阵线十分活跃，1990年1月13～15日，一股反亚美尼亚和反俄罗斯的屠杀洪流在巴库出现，有数十人被殴致死，大批亚美尼亚人开始逃亡，“整个共和国到处都是暴行。有18个区的政权机构被捣毁，在与伊朗接壤的200公里长的边境线上，边防设施被毁坏”。[43]1月15日晚苏联最高苏维埃主席团讨论巴库的问题，但没有就此问题做出决议，会议决定在纳戈尔诺—卡拉巴赫地区和阿塞拜疆、亚美尼亚的其他一些地区实行紧急状态。巴库的局势继续恶化，许多非阿塞拜疆族人开始逃亡，18日晚阿塞拜疆人民阵线宣布在巴库实行紧急状态，市内筑起了街垒，苏维埃和党的机构已不能控制局势，1月19日，苏共中央、最高苏维埃主席团和苏联部长会议颁布《告阿塞拜疆和亚美尼亚人民书》和最高苏维埃主席团关于在巴库实行紧急状态的命令，决定从20日零时起在巴库实行紧急状态（一直持续到1991年8月）。1月19日深夜军队开进巴库，与人民阵线的战斗队发生冲突，83人死亡，其中有14名军人及家属。[44]
纳戈尔诺—卡拉巴赫冲突没有得到及时制止，阿塞拜疆人民阵线逐渐发展壮大，掀起了民族仇恨浪潮，据苏联总理雷日科夫说：“在1988年，将近200万人口的巴库居住着20余万亚美尼亚人。这是继埃里温之后亚美尼亚居民人数最多的城市。冲突爆发之前，阿塞拜疆居住着大约50万亚美尼亚人。这是亚美尼亚境外该民族与其他民族混居人数最多的地方。可现在只有几千人继续住在巴库，主要是与民族通婚的妇女。”[45]
（二）第比利斯事件无人负责
格鲁吉亚民族是苏联所有民族中民族特征保持得最完整的民族，这个外高加索民族有着热爱自由的传统，富于反抗精神，“格鲁吉亚族只要觉察到稍有损害它的民族特征，它就最公开、最猛烈地进行反抗”。[46]在苏联成立时，他们曾激烈地反对过斯大林的“自治化”方案，反对过苏联的民族一体化政策。在民主改革的气氛下，格鲁吉亚的民族主义组织发展迅速，1987年末开始成立了各种团体和组织，如“伊里亚·恰夫恰瓦泽协会”、“圣伊利亚真理会”、“格鲁吉亚民族正义联盟”等，还成立了以尚格拉亚、奇亥伊泽和其他文化活动家为首的人民阵线，他们宣传格鲁吉亚是20年代被布尔什维克占领的，提出了要求格鲁吉亚独立的口号，领导人物有加姆萨胡尔季阿、科斯塔瓦、昌图里亚等。1988年11月第比利斯局势趋于紧张，反对派在政府大楼前举行几千人的集会，要求独立。在第比利斯市检察长和戈尔巴乔夫发出呼吁后局势稳定下来，到11月末停止了集会。这次事件暴露出很多问题，正如格鲁吉亚党中央第二书记尼科利斯基所说：“在极端非常的条件下，苏维埃和党的机关、基层党组织、党的和经济工作的积极分子在劳动群众、居民、青年中的思想工作是软弱无力的。虽然后来也采取了一些措施，但正如事件进程所证明，这些措施是不够的，不彻底的。”[47]
据雷日科夫所言，格鲁吉亚后来局势的恶化与谢瓦尔德纳泽有关，在谢瓦尔德纳泽被戈尔巴乔夫调到中央后，帕斯季阿什维里任格鲁吉亚党中央第一书记，他在格鲁吉亚进行的反腐败斗争，牵涉一些曾与谢瓦尔德纳泽共事的高官，如格鲁吉亚负责组织工作的书记哈别伊什维利，格鲁吉亚总检察长和库塔伊斯克市党委第一书记自杀，他们都是谢瓦尔德纳泽提拔和重用的干部，案子已经牵连到谢瓦尔德纳泽。1988年11月谢瓦尔德纳泽曾同人民阵线的领袖们会晤，具体谈了什么不清楚，但“事实终归是事实：他们无非是想要动摇格鲁吉亚的局势，赶走帕斯季阿什维里。而在这个问题上，加姆萨胡尔季阿、科斯塔瓦、昌图里亚等人就成了同盟者，严格说来是成了谢瓦尔德纳泽的救星”。[48]
1989年4月第比利斯事件的导火线是“阿布哈兹问题”，在格鲁吉亚民族主义发展起来后，他们对非格鲁吉亚族进行攻击，1989年3月18日，有阿布哈兹州委成员参加的群众集会上，通过决议要求把阿布哈兹升格为加盟共和国，阿布哈兹的第一书记在决议上签了字。[49]格鲁吉亚人对阿布哈兹人的愿望极其不满，从4月4日起，第比利斯市发生大规模示威，反对阿布哈兹族的要求，但以后运动的矛头从强烈谴责阿布哈兹自治共和国领导人的分离主义，发展成要求民族独立的游行、示威、集会，提出了“格鲁吉亚独立！”“打倒俄罗斯帝国！”，规模愈来愈大，几千人在政府大楼前静坐，甚至绝食抗议。
面对群众性集会，格鲁吉亚的领导人显然没有处理这一事件的经验，帕斯季阿什维里向集会者发表讲话，无人理睬，反对派领导人要求格鲁吉亚独立，要求与中央直接对话，在这种背景下，格鲁吉亚领导人倾向于用强力手段驱散集会者。1989年4月7日，帕斯季阿什维里就第比利斯局势致电苏共中央，在谈了格鲁吉亚的紧张局势后，请求用非常手段解决问题。电报说：“我们认为有必要：1）立即追究那些打着反苏维埃、反社会主义、反党的旗号的极端派分子的刑事和行政责任（对此有法律依据）；2）借助于内务部和荣膺红旗勋章的外高加索军区的补充力量在第比利斯实行特殊制度（宵禁）；3）依靠党、苏维埃、业务部门积极分子的力量采取一系列政治、组织和行政措施以稳定局势；4）制止以联盟和共和国的大众传播手段发表使形势复杂化的报道。第1、2、4条请求批准。”[50]
4月7日在苏共中央会议上，当时戈尔巴乔夫在伦敦访问，会议由政治局委员利加乔夫主持，梅德维杰夫、斯柳尼科夫、切布里科夫，政治局候补委员卢基扬诺夫、拉祖莫夫斯基、亚佐夫，以及克格勃主席克留奇科夫、内务部长特鲁申等参加了会议，会议没有做记录，只是“建议必要时在第比利斯实行宵禁并就此问题向苏共中央委员会提出请求”。[51]会议决定必须给共和国政府以帮助，运用内务部、国防部的军队维护法律秩序，但要求谨慎使用兵力。随后内务部机动部队和高加索军区的野战部队调往第比利斯。[52]
根据事后苏联人民代表大会专门委员会的调查，“在1989年4月7日苏联共产党中央委员会召开会议之后，苏联国防部长亚佐夫大将立即口头命令科切托夫将军和罗季奥诺夫将军赶赴第比利斯市，按照当时形势自己决定如何行动。就在那一天（1989年4月7日16点50分），总司令部首长莫伊谢耶夫大将以国防部名义发布命令，派伞兵陆战队前往第比利斯，去警戒一些最重要的目标并在进出第比利斯市的一些主要道路上组织稽查，同时命令第比利斯驻防军三支部队处于完全战备状态。按照苏联内务部副部长什洛夫的命令，还从各地区调来内勤部队小分队和特种警察分队，总人数2000余人”。[53]
当日晚上，科切托夫将军和罗季奥诺夫将军抵达第比利斯后会见了格鲁吉亚共产党中央委员会第一书记帕斯季阿什维里和第二书记尼科利斯基。在这次会见中，格鲁吉亚党的领导人又一次坚决请求实行宵禁，这一点没有得到科切托夫和罗季奥诺夫的同意，他们借口部队数量不足。
苏联最高苏维埃主席团主席戈尔巴乔夫于1989年4月7日晚上11时从国外访问回到莫斯科，并了解了格鲁吉亚的情况，当时他便建议派谢瓦尔德纳泽和拉祖莫夫斯基前往格鲁吉亚。4月8日，苏联共产党中央委员会召开了讨论格鲁吉亚形势的第二次会议。会议由政治局委员、苏联共产党中央委员会书记切布里科夫主持，出席会议的成员和1989年4月7日相同，利加乔夫因休假未出席。出席会议的还有政治局委员谢瓦尔德纳泽和苏联内务部长巴卡京。和前一天晚上一样，会议内容没做记录，且所通过的决议没有用文件形式记录下来。
同一天，收到了帕斯季阿什维里就第比利斯局势致苏共中央的电报，在这份报告里，帕斯季阿什维里一方面说第比利斯的形势仍然十分紧张，在政府大楼附近不断举行着成千上万人的群众集会，主要口号仍和以前一样：“退出苏维埃社会主义共和国联盟，成立独立的格鲁吉亚”；“消灭自治”；等等。在阿布哈兹苏维埃社会主义自治共和国内举行了一次3000～5000人的格鲁吉亚人的大会，反对将阿布哈兹从格鲁吉亚社会主义共和国划分出来。在一些高等院校中，部分学生为支援参加大会者宣布绝食。但是，电报又说，在总体上，共产党中央委员会、政府和各地方党和苏维埃的机关掌握着局势，正在采取一些稳定形势的必要措施，特别是在第比利斯111个企业和机关内建立了维持秩序和加强组织性的工人战斗队，参加人数共4685人。和内务部及荣膺红旗勋章的外高加索军区一起制定并正在实行一些保卫法律秩序的措施，目前苏共中央和苏联政府不需要采取另外的补充措施。[54]有鉴于此，谢瓦尔德纳泽和拉祖莫夫斯基没有去第比利斯。利加乔夫后来认为，谢瓦尔德纳泽没有去格鲁吉亚是错误的，因为按照戈尔巴乔夫的安排，在收到帕斯季阿什维里这封电报前，谢瓦尔德纳泽应该在第比利斯了，“谢瓦尔德纳泽如果像戈尔巴乔夫提议的那样，于4月8日早晨去了第比利斯的话，4月9日凌晨的悲剧就不会发生了”。[55]
1989年4月8日傍晚，发布了格鲁吉亚苏维埃社会主义共和国部长会议的命令，由部长会议主席奇赫伊泽签署。“根据这一命令，格鲁吉亚苏维埃社会主义共和国内务部在动用内勤部队和苏联军队的军事服务人员情况下采取措施使集会人群离开政府大楼前的广场，这是惟一的一份不是由党的机关，而是由国家机关通过的有关制止第比利斯市非法群众运动的文件”。[56]4月9日，苏联内务部部队发布了关于驱散人群的作战命令，由3419部队驱散和清理小组组长巴克拉诺夫中校和参谋长克列伊梅诺夫少校签署，“4月9日夜间，集会形势急剧复杂无法控制。参加集会的8000多人号召罢工，号召公民不要服从政府。他们提出了民族主义和反苏性质的口号，号召推翻格鲁吉亚苏维埃政权，建立共和国临时政府，并要求脱离苏联。……部队任务是：与3219部队协同，执行驱散参与大规模动乱人员的特殊作战任务，制止反苏、反社会团伙，清理政府办公大厦附近的广场。驱散人群的工作沿鲁斯塔维利大街到共和国广场进行。尔后切断所有通向广场的路段，禁止公民进入广场。根据上级作战首长的决定，采用17P-73型装备。禁止对妇女和未成年人使用橡皮棍。为了对人群施加精神影响，驱散小组使用了配备战斗技术装备（БТР-60пб）的装甲输送车。根据上级作战首长的决定，在遇到非常紧急情况时，还给驱散小组配备的消防车上安装了水龙头，但禁止向妇女和未成年人使用水龙头喷射”。“行动计划和部队行动草案由叶菲莫夫将军和格鲁吉亚内务部长戈尔戈泽签署，然后得到罗季奥诺夫将军的批准”。[57]
悲剧事件发生在4月9日凌晨，根据帕斯季阿什维里向苏共中央的报告，凌晨4时，“使用武力清除政府大楼旁广场上参加集会的群众。按照权威机关预先制定的计划，动用了共和国内务部和外高加索军区小分队的力量”。“内务部和外高加索军区部队的小分队并没有使用枪炮和冷兵器，他们严格遵守关于小心对待妇女和青少年的指令。极端派分子使用棍棒和石头进行疯狂反击，在此情况下前几排的集会参加者不停地向前逼近，于是人群失去控制，朝着已宣布绝食躺在人行道上的青年人冲去。此外，人群中还有不少挑衅者使用了白刃，在一片拥挤中有16人丧生（13个年轻妇女和3个男人），100多人不同程度地受了伤，其中有22人是军人（13人被送入医