负责按察使所呈报或解送的狱案，有权对徒刑罪犯作出终审判决，而后再上报中央批准。督抚封疆而治，充分体现了督抚分寄制中央集权中的“分寄”方面的主要内容。第二，督抚一概由皇帝所委派，其权力系皇帝所分寄，故直接禀命于皇帝，直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。督抚代表朝廷管理地方，安抚百姓，这个特点非常明显。第三，朝廷对督抚实行严格控制。在清初、中期，中央对地方督抚的控制驾驭是卓有成效的。这种控制主要表现在三个方面：（1）分散地方军政官员的权力，大小掣肘相制，从而形成对督抚的有效制衡。清代对明代省级地方行政制度加以损益、改造利用，形成一套行之有效的地方行政制度。各省除了给督抚委以大权外，同时又设布政使、按察使、提督、总兵等分掌民政、财政、司法、军事。督抚有权节制监督藩、臬、提、镇，此为以大治小。同时，藩、臬、提、镇所具体掌管的军政事权又相对分散，并非总督、巡抚所能全部支配。尤其是雍正朝以后藩、臬、提、镇等均有了密折上奏权，故中央对督抚又可以小制大。督抚之权虽重，但两司、提、镇并非私有。承宣布政使隶属于吏部和户部，提刑按察使隶属于刑部，提、镇隶属于兵部，他们惟听命于部臣，其事权独立，不是督、抚所得而干预，惟部臣始有管辖之权，督、抚对于他们，不过居于督率的地位而已。所以督、抚要想专行省的政权，除非先把两司、提、镇降为属官不可，而典制所定，当承平之世，中央权威具在，不是督抚所敢而妄为更置的。另外，总督、巡抚并立或同城，他们之间的争斗牵制也属常见。在这类大小相制中，督抚难以构成独立的地方权力中心，不能为所欲为和自我为政，更易于受朝廷的控制，更易于保持对中央的稳定从属关系。（2）重用旗人，是清廷加强对地方督抚控制的另一种方式。清王朝是以满族为主体的统治政权，任用较多的满人、蒙古人、汉军旗人为督抚，主要是因为皇帝和这些人关系密切，他们自然较汉人更加忠实于朝廷，更能被较好地驾驭。（3）题折密奏也是中央对地方督抚实行长控远驭的方式之一。地方有事，督抚必须奉旨而行。清袭明制，中央和地方之间的公文联系，主要是通过地方高级官员向皇帝的题奏和皇帝下达的谕旨来实现的。总督、巡抚不仅拥有题本奏本的权力，而且雍正朝还实行了密折奏报制度。雍正帝就指示：一切地方之弊，吏治勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬等等均可向他题奏密折，他也可以用朱批的方式对地方督抚进行直接的指示，从而抛开六部，由皇帝对地方督抚进行直接监控。另一方面，雍正以后的历代皇帝又特许藩、臬、提、镇等地方中级官员也拥有向皇帝上奏的权力，要求这些官员充当耳目，密奏督抚的情况，从而收到对地方势力相互牵制，防止督抚欺隐循私的效果。
由于以上三种方式的控制，在清初、中期，督抚在体制上基本没有独立活动的余地，只能完全听命于中央。
钱穆在《中国历代政治得失》一书中认为：“在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成为五级。可是真到军事时期，总督、巡抚仍不能作主，还要由中央另派人，如经略大臣、参赞大臣之类，这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之，清代不许地方官有真正的权柄。”[1]这种看法是有一定道理的。
[1] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第155页。
三、清前期军事权力之划分
太平天国运动发生之前，对于清王朝而言，国家经制兵无论八旗、绿营，其军权都是直接属于中央而不是将帅或地方督抚所得而私有。清朝初年，清政府为了彻底消灭国内各种抵抗势力，不得不容忍三藩地方势力的存在，让三藩握有兵权。但到了康熙初年，全国底定，康熙就力持撤藩之意，不惜动用全国之力进行讨伐，最终把兵权收归中央。
在八旗方面，清初已全部收归皇帝所有。起初，八旗本为旗主所有，各有旗主，互不相属。太宗即位后，开始逐渐收权。及顺治帝入关后，乘摄政王多尔衮之丧，一举而扫除强藩，将八旗大权悉数收归朝廷。故顺治帝亲政以后，八旗已与未入关以前的旧制大不相同，其权力已尽握于皇帝一人之手。
在绿营方面，其制兵则握于兵部，其兵籍亦掌于兵部，兵部直接向皇帝负责。及三藩既平，康熙帝吸取教训，认识到：边疆、地方提、镇久据兵权，殊非美事。兵权久握，心意骄纵，故每致生乱，即此观之，兵权不可令久擅也。遂开始实行3年俸满加衔更调制度，使武臣不得久驻一地。康熙二十二年（1683年）四月，又定提、镇陛见制度，以使其常来朝见，心知敬畏。不仅如此，康熙还定武臣不得在任所置产入籍的条例，遇丁忧及因事解任的均令立即回籍。这样，就起到了防范武人及其子孙寄居任所，与旧部熟习，久而致起弊端的作用。通过上述手段，全国绿营的兵权，就全部通过兵部集中在皇帝一人的手中。如遇重大的兵事，皇帝则特简经略大臣、参赞大臣寄以军令，以专征伐，事毕则解除兵权。如雍正时，年羹尧平定青海，功震当时，手握重兵，驻军西陲，雍正帝要收他的兵权，他也不敢不奉旨交回。此无他，兵权归于国家，不为将帅或地方所私有，将帅不过借天子的权威出典兵戎，故国家得以用一纸朝命来撤销其兵权。这种情况，直到太平天国运动爆发之初还是如此。
可见，清初、中期，在中央和地方关于军事权力分配的问题上，军权全部为中央所拥有，地方督抚或将帅个人皆无权支配。一些散落在地方的绿营军队，也不过是地方代替朝廷管理发饷而已。
四、清前期财政权力之分配
清初，与清朝统治者在政治上实行中央专制主义高度集中的管理方式相适应，在财政管理制度上也实行高度集权于中央的作法。基层政府，毫无财权可言。每年所得赋税，“一丝一粒，无不陆续解送京师”，省府州县，除规定留用的少数存留外，“无纤毫余剩可以动支”。[1]但是，并不是说，地方政府没有任何一点财政权力。毕竟，赋税的征收要靠地方政府才能完成。清初、中期，中央和地方关于财政权力的分配主要体现在州县赋税收入的分配问题上，包括田赋、丁银、盐课、关税及杂赋等项目。其中，田赋、丁银属“正赋”，也是税收之大宗。康熙帝实行“摊丁入亩”后，丁银摊入地粮内征收，田赋、丁银完全合一，具体由地方州县官负责征收。盐课、关税则由朝廷直接掌管，其收入也全部归于中央。当时，州县的赋税分为两个部分：一曰起运，一曰存留。凡州县经征钱粮，运解布政使司，候部拨用，叫起运；凡州县经征钱粮，扣留本地，留作经费，叫存留。显然，除了盐课和关税直接归属中央、地方无法分享外，起运和存留的实质就是中央和地方政府在其余财赋上的再分配。起运归中央财政所有，一律运经各省布政使司，由朝廷户部调拨京师，或调往它省它州它县，或拨付边镇充当军饷。存留则属地方财政所有，供地方政府开销支出。对上述起运和存留制度及其所体现出的中央和地方的赋税分配，清廷自然十分重视，不仅对此加以严格的管理，而且为了加强对地方的控制，还往往对地方的赋税存留给予裁扣，最终达到压抑和剥夺地方的赋税支配权益，加强中央财政集权的目的。
不仅地方财政存留数额经常被中央大幅度裁减，康熙朝前后还进一步形成了“悉数解司”和“奏销钱粮”的制度。这两项措施实行之后，致使地方州县无存留钱粮、钱粮全部解为国库，地方以州县为单位的财赋存留制度就被取消。州县正项经费开支，必须随时向布政使司及其所辖的户部积存库领支，而领支又需遵照户部条例执行。这样，地方政府的日常收支就大都被置于中央政府的严格管辖之下，清初以存留名义出现，归地方州县支配的小金库，遂被撤销。中央在财政上对地方的控制进一步加强。
由于清朝中央政府在财政上对地方的过分剥夺，使地方政府的财政相当窘困。为了解决财政上的困境，地方官府不得不欺上瞒下，在征收赋税方面做些手脚，在中央政府规定的赋税数额之外进行“私派”，以补充地方行政开支上的亏空，这就是所谓的“火耗加派”。这种状况自然加重了老百姓的生活负担，使社会上出现了一些不安定的因素。因此雍正时中央政府又采取了耗羡归公和养廉银政策，以冀改变这种不正常的状况。但朝廷通过耗羡归公，把州县对耗羡的非法征收及支用，改为直省督抚等合法的全权支配，显然是加大了督抚等对耗羡之类的支用权，这是为以封建专制主义为特征的中央集权制度所不允许的。因此，乾隆中期以后，中央政府对直省督抚全权支配耗羡的制度，又进行了一些调整，限制了督抚的一些权力。经过此番调整后，朝廷又将各省督抚对耗羡的支配权部分地收回中央了。可以说，中央对地方财政高度剥夺是清初、中期中央和地方在财政权力分配上的主要特征，这种状况一直延续到了太平天国时期地方势力抬头后才逐渐有所改变。
[1] 《清圣祖实录》卷240，康熙四十八年十一月丙子。
五、清前期司法运作之模式
中央和地方在司法制度方面的加强和完备，也是清初、中期以皇权为中心的专制主义中央集权高度发展的一个重要方面。督、臬、道、府、县逐级复审，“一切恩威皆出其上”可以说是清初、中期中央和地方在司法权力分配上的基本内容。据《清史稿·刑法志三》中记载：“凡审级直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院。”由此可以推见，五级审判制当是清代地方司法权力分配上的主要特征。
地方五级审判制度的基本情况是：县及散州、厅为第一审级。《大清律例》中的《诉讼·越诉》内容规定，百姓无论何种冤枉案件，必须首先赴县及散州、厅控告。如有超越县及散州、厅，径赴上司起诉者，不仅不被受理，而且还要给予处罚。府及直隶州厅为第二审级。负责府城所在地的一级审判并复审所属州县上报和解送的狱案、写出量刑意见后转报按察使司。道为第三审级。按《大清律例》，直隶州一切案犯，均由道审转解送按察使司。直隶州百姓如遇冤枉案件，也可以向道台上诉解决。按察使司为第四审级。复查、审核府、道上报、解送的一切狱案，并上报总督。督抚为第五审级。对各省应处以徒刑的罪犯，督抚有权作出终审判决，但流刑以上及杀人等重罪，则无权作出最后决定，而是需要写出量刑意见，咨文刑部或专门向皇帝题奏申请处理。这样看来，五级逐级复审制确实反映了清初、中期地方司法权分配的基本程序和内容。
清初、中期的地方五级司法逐级审转复核制，使地方各级官府对司法拥有广泛的介入权，但可量刑裁决权只限于苔、杖、徒等轻罪，徒以上重要刑狱的最高裁决，却是由刑部、三法司等协助皇帝行使的。地方司法权力较小且分散。中央司法权力颇大且集中，始终是清初、中期中央和地方司法权力分配的基本特征。
在协助皇帝裁决重刑和集中主要司法权力于中央的过程中，刑部的作用十分重要。清制，各省刑案例由刑部负责核审；在京讼狱，也由刑部审理。都察院和大理寺虽系三法司的组成部分，但在非会审场合下，都察院、大理寺不得过问刑狱。雍正以后，刑部还掌管了八旗人命、强盗等狱案和皇帝交办的“各衙门钦发事件”。因此，说清代刑部的司法权极重，一点也不过分。
另外，能够反映清代司法权力主要集中在中央的最明显的标志就是秋审和秋审之后的勾决。秋审是六部尚书、都察院、大理寺等九卿会同复审各省被列为“监侯”的死囚的重要方式。秋审在每年八月上旬举行。其一系列准备工作由刑部操办。秋审之后上报题奏朝廷，由皇帝决定执行，这就是所谓的秋审之后的勾决。这是皇帝掌握天下万民生杀大柄的集中体现。还有，清廷对各地百姓上诉的处理，也反映了中央对地方司法的监督和自上而下的辖制权。清制，各地百姓有冤，可赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉，称为“京控”。“遇盛舆出郊，迎驾申诉者”称为“叩阍”。接受“京控”、“叩阍”之类的上诉后，或发回本省督抚审处，或奏交刑部提讯。发回或驳审的案件，号称“钦部事件”。此类案件，往往“责成督抚率同司道亲鞫”，不准重新发回原问官。如果“情罪重大以及事涉各省大吏”，或经科道官、督抚弹劾的，皇帝往往要派钦差大臣莅审。[1]钦部事件又分“特旨交审”和都察院等咨交两种。前者案情较重，后者案情较轻。对皇帝“特旨交审”的案件，与派钦差大臣前往无异，督抚大员必须迅速“奏结”。即使都察院等咨交的案件，督抚也应当“亲加研鞫，以成信谳，毋得任委属员审办”。但在执行过程中，各省督抚对特旨交办事件“尚不敢迟逾”，“而对