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，以与洋商相角逐。有害则官为除之，有利则官为倡之。其有抑制凌铄者官为保护之，其有财力不逮者官为助成之。办理商务人员，又须常历各口，随时接见诸商，讨论中外商务情形，访询利病，相机兴革。又须与出洋人员，互通声息，协筹合谋，始可日有起色。”[6]为此他屡次申明所属官吏应力任保商之责，消除官场隔膜，上下齐心努力，促进商业发展，并以“滋民扰商”为由撤去十几个地方官吏的官职。光绪二十八年（1902年）七月天津商务局设立，继之又分立商会。努力做到：“官与商可呼吸相通，商与商可臂指相使。有弊则易以革，有利则易以兴，有限于财力权力者，则为之扶掖以助成之，有受人抑制陵轹者，则为之纠察而保护之。”[7]这样，直隶就形成一个适合商家发展的宽松环境，官商之间有了融洽的关系，商业振兴也就有了希望。
与此同时，袁世凯集团对直隶省的工业、农业和教育的发展也不遗余力。袁世凯认识到：“欧、美、日本以商战立国，而于农业、工艺精艺求精。”[8]袁世凯认为中国应先发展与国计民生有关的纺织业，进而扩展到其他轻工业部门，然后再扩展及重工业和交通运输业。随之直隶率先创办工艺局、考工场和劝工陈列馆研究制订商品制造之法。经过苦心经营，到1907年直隶成为“新政舆兴之地”，“有如旭日之东升，为全国所瞻式”。直隶尤其天津的工商业得到较全国为先的发展，出现了官商合办企业以振兴地方经济的热潮。袁世凯富于灵活性的经济政策大大刺激了直隶全省工商业的发展，与此同时，资本主义近代化生产产生的巨大效益和高额利润反过来又吸引着他发展工商业的热情。他任命自己的亲信周学熙为商务总办，创办一些实力较强的近代化企业，如著名的启新洋灰公司是以官款垫付，分批偿还，周学熙负责经营。这些企业从生产到利润分配都萌生愈来愈明显的资本主义倾向，构成后来袁世凯集团强大实力的经济支柱。
值得注意的是，袁世凯督直期间在维护资产阶级和民族权益方面做过很多的努力。开平煤矿在义和团运动期间被英商以欺骗手段夺取，光绪二十八年（1902年）初他任命周学熙等人积极筹款，准备设法收回。后来他亲自“诘查数月，辩论多次，几乎舌敝唇焦”，最后代表清廷申明无论如何“亦断不能作为英国公司”[9]，并要求清廷对主持出卖的张翼“严加查办”。同时，他还交涉成功“山海关内外铁路，外人同时交还中国管理”。京汉铁路权问题也是在袁世凯的支持下，邮传部断然声明，无论如何评断至如何地位若干时期，均不得因此丝毫阻碍宣统元年正月一号（1909年1月22日）中国收回该路路权。向帝国主义国家表明了以往中国政府从未有过的强硬态度。更值得一提的是他首倡建筑京张铁路并保奏詹天佑主持设计与建筑。这样，中国人自建的第一条铁路遂成于京张群山峻岭之间。在处理这些涉外事件中袁世凯还注意保护正在发展中的民族经济，这也因此赢得了广大工商业者的衷心拥护。
（二）改革政治的主张和措施赢得了国内立宪派的信任和拥护
直隶“新政”取得瞩目经济成就的同时，袁世凯极力推行的地方自治也颇有成效。早在清廷宣布预备立宪之前，他就设立“宪法研究所”来进行法理研究，派天津知府凌福彭、留学生金帮平等拟定自治章程，在全国各督抚中首先创办自治局。袁还要求司法衙署“设官分治”，实行司法独立，培养熟谙法律的人才。更有意义的是，天津创办的地方自治，还进行了中国有史以来第一次普选，凡有资格的居民均可参加选举议员，这次老百姓参政的尝试较之经济发达的上海初办自治时尚不敢试行普选相比，显然更为激进。这些政治改革的尝试得到了国内立宪派的大力支持，袁世凯从中争取了雄厚的政治资本。
袁世凯在直隶的势力扶摇直上之时，清王朝却面临着来自两方面的挑战：一是以孙中山为首的革命党人多次发动武装起义，力图推翻清廷建立民国；二是国内立宪派集团随着自己经济势力的壮大也不再甘心像往日那样生活下去，希望通过比较稳定的手段在清廷内部进行有利于资本主义发展的变革，进而从中获取渴望已久的权力。他们鉴于袁世凯集团在新政中的非凡政绩及其在当时国内政坛上的地位，在立宪浪潮一开始就迫不及待地吁请袁世凯出山，认为他是代表民族资产阶级利益的最合适的疆吏。张謇在光绪三十年（1904年）致袁世凯的一封信中把袁世凯与明治维新时期重臣伊藤博文、板垣等人相提并论，忙不迭声地呼唤他出马。张謇是清末资产阶级工商业中最有影响的人物，他和许多民族工商业者一样，希望袁世凯能代理他们推动比较激进的改革。
光绪三十一年（1905年）初，张謇急切地告诉袁世凯：“公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者。安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他日他人，构此伟业，公不自惜乎？”[10]既劝且诱。他如此这般费尽口舌，正反映了当时一般工商资产阶级的心态。既想夺权，但又苦于势单力薄，于是只好依靠袁世凯这样有进步倾向的地方实力派来实现自己的愿望。
此时袁世凯审时度势，也感到权力转换的时机已到，他一方面对资产阶级工商业者的拥戴表示接受，另一方面着手问鼎中央政府的权力机构。袁世凯奏请简派权贵赴欧美各大国考察政治，以为立宪的张本。清廷也接受了他的建议，派出以载泽为首的五大臣出游。随后他看到立宪潮流愈来愈高涨，有一发不可收之势，认准这是清廷未来政治发展的基本趋势，可以借此博取各方政治力量更广泛的拥护，同时自身的利益也毫不受损，因此，他要求立宪的决心就更加坚定。但预备立宪的方针确立并不是他的全部目的，他是为了以此为幌子去向清廷索要更多的权益。
光绪三十二年（1906年），袁世凯主张设立责任内阁，向清廷的君主专制政体发起了攻势。这次改制虽然失败，但袁世凯的责任内阁方案却是代表了立宪派的改革纲领。改制之初，立宪派报纸就竭力怂恿袁世凯进军责任内阁，而改制失败后，国内立宪派首领张謇立即致书袁世凯云：“自七月十三日朝廷宣布立宪之诏流闻海内外，公之功烈，昭然如揭日月而行。而十三日以前，与十三日以后，公之苦心毅力，如水之归壑，万折而必东。下走独心喻之。亿万年宗社之福，四百兆人民之命，系公是赖。小小波折，乃事理所应有。以公忠贞不贰之心，因应无方之智，知必有屈信尽利者。伟哉足以伯仲大久保矣！”[11]将袁世凯比作日本明治维新时期的大久保利通，未免誉之过甚。但从中我们可以看出，袁世凯的所作所为确实得到了国内立宪派的赞许，并被引为同类。也正是从这次改制以后，国内立宪派开始对袁产生好感，倚为柱石。这一点对于宣统年间以至于民国初年的政局走向都产生了很大的影响。在袁世凯的复出与就任内阁总理过程中，张謇等立宪派所起的作用并不亚于徐世昌、那桐；而在民初排孙拥袁活动中，国内立宪派更是发挥了重要的作用。责任内阁之争所引发的以袁世凯集团为代表的地方实力派与中央满洲贵族的争夺权力的斗争，从此贯穿了清末最后几年，而且愈演愈激烈，最终加剧了清末政局的急剧动荡，导致了清王朝的迅速灭亡。
（三）以编练北洋新军为机缘，袁世凯确立了他在清末民初国内军事政坛上的权威地位
前面提到，新政期间，袁世凯利用清廷急于练兵图强的心理，将全国练兵大权抓到自己的手中。清廷视为“执干戈以卫社稷”的镇压人民的军事机器，被袁世凯从中纵横捭阖，将之逐渐训练成忠于他个人的、相对独立的政治、军事力量。北洋六镇的练成及其为袁世凯集团所私有一事表明，袁世凯作为清末军事权威的地位已经不容置疑地固定了下来。
“清末编练陆军，对内动机原起于欲集权中央。”从当时的设施来看，特设练兵处于中央，以亲王总司其事，由练兵处厘定军制，统一全国编制，一扫咸同以来督抚自专兵柄，各省自为风气之弊。其后甚至将道光以来前绿营兵政分寄督抚的旧制亦行废除，而将各镇兵政直接隶属于中央，督抚不得过问。这对权威已经严重下降的清廷来说也不失为一次企图重建中央集权之举。但是，清廷这次雷厉风行集权之举，却是采纳了北洋集团首领袁世凯的建议而发。“清廷采纳袁世凯中央集权的献议，故断然改编新军以收全国的兵权。”
光绪三十年九月十三日（1904年10月21日），《时报》在《论朝局将有变动》一篇社论中阐释其事说：“夫练兵一事，其主动之力，似不在政府，而在政府以外之人。而此人者，其权势魄力转足以驱使政府。又所建之策，极契上意，故悍然以令天下而不疑。所谋之事，与主谋之人，皆俨然与政府不相属矣。与政府不相属，而其所谋之事又必假政府之手，以令天下，则政府之失位可想而知。其事既终不能与政府相离，而关系之巨，头绪之繁，又终不能不与谙此道者谋，递演递推，因果相生，而朝局之波澜必起矣。”又说：“而此时有能办事者出，其声望，其才调，其徒党，皆远出政府上，而其办事之宗旨，又最为朝廷之所乐闻，则其契合之深，倚任之切，驾政府而上，夫何徒言。此权力消长之机，所以至今而盖露也。”这说明，清末编练陆军三十六镇一事，清廷厉行中央集权政策是一个主要原因，但最大得益人却是袁世凯。刘锦藻所说的清廷“行之不善，竟召大祸”[12]，即是针对此事而言的。要说明这个问题，就不能不对清末练兵全局作一全盘的观察。事实上，练兵一事倡议于袁世凯而决定于慈禧太后。袁世凯声望才识魄力都足以胜此任。其人因戊戌政变时效忠于慈禧太后，庚子之变、两宫流亡之时对朝廷的良好表现，又为慈禧所深信；而其所陈练兵宗旨更是号准了慈禧的心脉。故慈禧决策委任袁世凯以练兵的事权。但慈禧对袁世凯并不是一无防范的，其练兵处的设立，特以庆亲王奕劻为总理，而以袁世凯为会办、铁良为襄办。这是仿光绪中期创建海军设海军衙门以醇亲王奕譞为总理，李鸿章为会办的前例。不过事例虽同，而实质内容则不同。庆亲王奕劻非奕譞可比，对练兵事一无所知，在袁世凯贿赂和巴结下，任袁意为之；铁良初出茅庐，人微言轻。于是练兵处事权，实际上落在袁世凯一人之手。袁世凯在北洋亲自选将练兵，京师练兵处则广布心腹：练兵处提调的徐世昌就是袁世凯的好友，系他所奏保；军政司正使刘永庆，军令司正使段祺瑞，军学司正使王士珍都是袁世凯的部将，全由他奏派。尚秉和在《德威上将军正定王公行状》一文中记其事说：“时练兵处训练大臣皆王公及宰相兼领，其编定营制，厘订饷章，及军屯要扼，皆公及冯、段诸公主之，王大臣画诺而已。”故练兵处虽是中央特设统筹全国练兵的中枢，实则和袁世凯私人机关无异。当练兵处成立时，御史王乃徴就上疏奏请收回成命，其中有言：
古今中外不闻举国兵柄利权挈而授于一人之理。今练兵之事，旨派庆亲王为总理，袁世凯为会办，兼有铁良襄办矣。顾庆亲王分尊事见，素不典兵，何从识武将一人？何能议军政一事？铁良之才，素无表现，愈益可想。然则大权在握者，固惟独袁世凯耳！观旨派提调三司，如徐世昌等皆该督荐举，素日为其心腹，将来济济师旅感挟纩之恩而指挥唯命者，岂复知有他人？又况督责天下之饷需，欲户部不得过问；举劾天下之将弁，欲兵部不得持权，既历史所未有，亦五洲所不闻。枝重有拨本之嫌，尾大成不掉之势，此其立召祸乱者五也。凡此五者，事至易明，理至易辨。昔宋臣欧阳修著有《为君难论》，引秦符坚听慕容垂之言而代晋，清泰帝听薛文遇之言而移晋祚，谓两君皆力扼群议，专信一人，以致亡国。臣恐今日之事，正有类此。
再，臣闻袁世凯之请派饷练兵也，所谓司马氏之心，路人皆知，岂果奋忠谋以维国势哉……臣观国家二百余年，虽事变不一，从无强臣逼僭之嫌。何则？制驭有法，恩不至竭而生其慢，位不至极而长其骄耳！今该督年甫四十，曾无勋绩足录，而宠任之隆，已为曾国藩、李鸿章所未有满溢之戒。该督既不自知逾分之嫌，朝廷独不加虑乎？夫禁兵卫士自来必用旗籍，今宫廷之前皆列该督练军，是其爪牙布于肘腋也。京卿重秩必于勋旧有功，今杨士琦授参议，徐世昌擢阁学，皆奔走于该督而由所荐举，是其腹心置于朝列也。自来枢要重臣或由廷推或膺特简，而那桐之授外部，荣庆之入军机，人言藉藉，谓由该督托庆亲王保荐，是其党援置于枢要也。臣愚尤所不解者，从前大学士荣禄当国，该督所诌事而固结者，知有荣禄一人而已，其余枢臣尚皆仰该督鼻息。今春荣禄薨逝，闻该督皇皇失势不可终日。是时有天津罢市之事，朝命罢去印花税，不准借端科敛、巧立名目，该督愈益悚惧。何意数月之久，而庆亲王之倚信反有十倍于荣禄者。此次该督练兵筹饷之奏，闻兼拟进谕旨，庆亲王即袖之以入。枢臣如王文韶、鹿传霖等闻虽退有后言，而皆随同画诺。所有旨派提调三司，既由该督荐举，归所统辖，而皆尊以副都统之衔。又闻创立名