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这种制度作为解决中国出路问题的工具与方法，其结果必然会出现消化不良与水土不服等种种症状。
在一个民族面临危机压力的情况下，制度主义者的思维方式预设一种良好的政治制度——例如西方宪政制度，可以无条件地适合于所有民族与国家，并且可以产生与西方国家同样的效能。这种预设会使危机压力下的变革者顺理成章地认为，只要大幅度地快速地移植某种被认为良好的特定的西方制度，就可以使本民族摆脱危机，迅速实现富强。受这种思想理念影响的人们的危机感越是强烈，那么，他们引入这种制度的要求与渴望也就越为强烈，其变革态度也就变得越为激进，因而也就越发减少理性，而会用慎重的态度去对待。这种情况，可以在清末几年立宪派掀起越来越激烈的国会请愿中看到。这种颇具乐观色彩的制度主义的思想方法，远比焦虑型的激进主义更具有民众影响力，因而更能为社会各个阶层，包括官僚阶层与体制外的精英人士所接受，这就在某种程度上决定了清政府改革失败的宿命。
新政面临的第二个问题，是改革引发了政府合法性危机。
改革愈深入，原来潜在的各种矛盾就会愈暴露，从而引发民众对政府的信任危机。这种危机一方面强化了当权者的变革意识，出于维系王朝统治的本能，他们比过去任何时候都更为主动积极地推进变革；另一方面，这种危机又使统治者的合法性在知识精英与民众的心目中产生了动摇，从而会影响到改革的正常推进。
清末新政是一场由传统专制君主所发动的自上而下的变革运动。如同历史上所有的变革运动一样，必须以中央政府的权威合法性资源的相对充实作为成功的基本条件。
但是，自鸦片战争以来，连续不断的丧权、割地、赔款，尤其是庚子事变所导致的空前的民族生存危机，已经从根本上削弱了清政府的权威合法性。
到了20世纪初年，由于庚子事变的巨大国耻，清王朝的统治权威愈来愈受到人们的质疑，其权威合法性资源开始急剧流失，逐渐丧失了对本国臣民的镇制力。直到此时，清王朝的统治者才真正意识到认真改革的迫切性和必要性，然而，恰恰由于这个政权在此之时已经没有足够的权威资源可以动员民众，传统权威已很难成为转变秩序的支点和力量。清政府权威合法性资源的急剧衰落，对于清王朝推行前所未有的新改革无疑产生了很大的破坏性作用。
正是因为清政权陷入合法性危机，这就会迫使清朝的最高统治者，以过去前所未有的决心和迫切心情，希望通过加速变革来恢复它在臣民心目中原来享有的绝对权威地位，力求以改革的实效来赢得民众的信任与拥护。单就这一点而论，清末政府合法性危机的形成，对于驱使传统专制政权从保守转向变革，未尝不是一个积极的因素。可是，冰冻三尺，非一日之寒。中国面临的问题太多，非借以时日，慢工出细活，不足以出成绩。用大步跃进的方式、一篮子工程等，不仅不能成事，实际上消极影响更大。
但不幸的是，政府权威合法性资源的丧失，对于一个充满焦虑的统治者来说，其推进改革失败的概率远远更大更多。那就是：（1）要冒欲速则不达的风险；（2）在这场前无古人的政治动员与政治整合实践中，统治者没有能力全面挑起这副重担。因为在此时，他们已经缺乏足够威信、能力和命令的贯彻能力来动员社会各种资源，整合社会并控制改革的进程。这往往意味着，越是陷入危机的泥潭，他们就越会被深重的内外危机感所引发的焦灼心态所驱使，去从事远远超出自己能力与客观条件所许可的大幅度的、高难度的变革。这往往意味着各种从未经过实验的新举措会连番出台，以至于饥不择食，从而违背欲速则不达的常理，形成难以控制的局面。
尤其要命的是，对于清政权而言，它在权威合法性还面临着其他民族所没有的特殊问题。那就是统治民族与被统治民族彼此的异质性问题。清王朝是由满洲民族建立的一代王朝，作为被统治民族的汉族对这一异族王朝具有很深的潜在的不信任感。这种不信任感使清政权在受治者心目中的合法性，远比同族王朝政权的合法性更为脆弱。这也就是说，当统治民族在应付外力压迫方面出现过失以及由此引起的国家屈辱时，异族统治者所犯的错误与失败，就更难为被统治者所容忍和谅解。正如人们对生母的过失较容易容忍，而对后母所犯的同样过失则较难容忍一样，因为后者行为的动机较前者更会引起怀疑。庚子事变之后，清政权被革命派称为“洋人的朝廷”，这一论断并不完全合乎历史事实，但却在青年一代的知识精英层中有广泛的支持者。以“革命排满”来追求国家富强的目标，已经构成了不断冲击清政府合法性的巨大政治思潮。这一点可以解释清政权的权威合法性在政治现代化过程中何以显得如此的脆弱与不堪一击。
新政的第三个问题，是随着改革推进而出现的“改革综合征”。
这种综合征主要表现为中央政府权威地位在人们心目中的急剧下降，地方离心力的增强，变革时代所必然引发的人们行为的“失范”，以及伴随而来的社会道德的全面沦丧、政治腐败、利益集团的凸显、财政危机、民间动乱、人们思想的前所未有的解放、对政府批评不断升级等等。这种改革综合征，一方面加重了原有的政权合法性危机，另一方面又激起了民众与知识分子精英更加强烈变革政治制度的要求。
改革面临的第四个问题，是由于西方列强历年对中国压迫与侵略，极大地限制了中国实现现代化的机会、条件和能力。
列强的侵略与压制对中国早期现代化的负面影响主要集中在以下几个方面。
1.以英、法、日、俄为代表的列强诸国，通过战争的方式战胜中国，迫使中国政府签定各种不平等条约，削弱了中国政府在对于发展至关重要的那些领域的决策自主权，特别是在对税收、关税与海关收入等重大财源上的控制。
2.列强的五次大规模的侵华战争，使中国不断陷于战争与军事上的失败状态，国防的无力与虚弱大大削弱了清政府的政权权威，而这种权威本来是国家督导改革成功所必需的前提条件。
3.庚子事变以后，当清政府终于准备为拯救国家而努力大幅度改革之际，列强强加给中国的巨额赔款却耗尽了中国现代化发展所亟需的财源，使中国政府为实现本国现代化可以动员的财力资源几乎枯竭。这种情况使得清政府不得不或向西方各国贷款，或加重民众的负担，从而又引起国人的怀疑和反感以及增强对外国的依赖，种种因素交织在一起，进一步加速了社会矛盾的总爆发。
所有这一切均表明，虽然清政府在内外危机面前坚定地迈开了改革的步伐，但其前途并不被看好，似乎仍是一片黑暗。
三、种瓜得豆
清末进行的二次重大改革并未能挽救已经病入膏肓的清王朝，却大大加速了这个王朝灭亡的步伐。
猛地看来，这似乎不可理解。既然都改革了，为什么还是不能挽救王朝覆亡的悲剧性命运？但如果冷静思考，这个道理其实并不难解释。这是因为，改革的历史过程实际上是一个政治参与逐渐扩大的过程，处于传统体制下的各种社会群体和阶层，在这场改革过程中，力求通过各种途径向清政府提出自己的政治诉求并希望能够以此影响到政府的政策。如果在西方，这种情况也许会增加对各方的惠益。但是在20世纪初传统体制与传统意识仍然占主导地位的中国，尤其是清政府出现统治合法性危机的情况下，这种全方位大幅度的改革就不一定全是件好事，因为它往往会引发政治危机、局势动荡、利益之争与权力争斗等种种恶果，搞不好甚至还会引发政权被颠覆的危机，清政权垮台的惨烈事实就有力地证明了这一点。
在改革过程中，清政府实际上并没有得到什么好处，相反，培养出了三个新生的异己的利益集团。它们一个是以张謇为代表的国内立宪派集团。这个集团以新生的商人阶层与士大夫精英阶层为核心力量。另一个则是以袁世凯为代表的北洋集团。这个集团以官僚阶层与军人阶层为根本。第三个是以留学生为首的各省新军团体。正是这三个利益集团不断的政治诉求与政治鼓荡，耗尽了大清帝国最后一点的生存能量。
在清末最后几年，立宪派集团建立了自己的组织和政党，控制了各地民意机关和合法团体，已经形成为一支庞大的社会与政治力量，他们的政治倾向如何，对革命派和清政府的前途都会产生举足轻重的影响。
与立宪派集团因为政治诉求不得而搅局的同时，袁世凯利用清政府为挽救摇摇欲坠的统治而急于改革的心理，充分利用新政合法条件，大力发展自己半私人化的北洋军队，取得了直隶与京都的警察统治权力，建立自己的经济支柱——北洋实业，安插自己的亲信与部下于国家各个重要部门，垄断了与列强进行外交活动的权力，形成和发展了自己的集团势力，对掌握中央政权已经长达200多年的满洲亲贵集团的政治垄断地位，造成了严重的威胁。在这场权力角逐过程中，袁世凯不仅成功地发展了自己的势力，而且赢得了赫赫声名与中外的关注，使自己的声望如日中天，为中外所观瞻。新的军事与政治权威的出现，表明清王朝政治均衡已经遭到了彻底的破坏。
在立宪派与北洋系两个既得利益集团不断提高自己政治诉求的同时，以清末编练新军而崛起的各省近代军人团体也在同时发生着政治逸轨的行为。这不难理解，在清末新政中，各省用西式兵役、装备、操练及新式思想锻造而成的近代军人意识已经与传统的只知忠君报效的军人意识大相径庭。这些深受近代民族主义和民主共和思想影响的新式军人团体虽然是缘清政府企图振刷武备而产生，但他们很快就成为清王朝的异己力量和最不稳定的因素。因为对清政权政治衰朽、财力匮乏以及自己处境地位的严重不满，革命党人的排满宣传就很容易在这些新军官兵中引起共鸣。清亡前夕新军积极参与政治性社团组织活动的事实说明，接受近代民族民主思想观念的军人与清政府发生彻底的决裂，将是不可避免的结果。
辛亥年间，武昌起义的枪声一响，各省新军团体纷纷起事，迫使当局宣布脱离清政权而独立。袁世凯集团更是趁此良机联合立宪派集团，利用革命党的声势，共同逼宫，最终结束了清王朝的统治。
前事不远，后人当鉴。
第六章 权威易手与秩序重建
一、天下瞩目之强势集团
新政时期是袁世凯集团高度发展并开始左右朝政的时期。光绪二十七年（1901年），袁世凯升任直隶总督兼北洋大臣，位列疆吏之首。他以清末新政为契机，彻底接受消化了李鸿章遗留下来的政治、军事与经济力量，延揽国内外大批有用人才，重用回国留学生，将一些新鲜血液注入到本集团的肌体之中，广泛示好封疆大吏与接近朝中权贵，大大扩展了自己的军事官僚集团的势力。在新政中，袁世凯集团将军事、经济、教育、洋务、巡警等事业办得轰轰烈烈，有声有色。大批人才蜂拥至北洋门下，一时至于直隶成为中国的模范省，“各行省咸派员考察，藉为取法之资”[1]，“论维新者，莫不奉天津为圭臬焉”[2]。袁世凯集团在此期间高度发展，其集团班底基本上渐趋稳定下来，积累了雄厚的人才、政治、军事与经济资本，并且开始左右朝政。所有这一切，皆为该集团从地方走向中央积累了经验，打下了基础。这是清末中央与地方权力此消彼长的关键。
清末新政是在庚子事变的危机条件下出现的，出发点是为了挽救清王朝的统治危机，达到国家富强自救的目的。在新政浪潮中，丙午、丁未、戊申三年成了官制及法制大调整时期。此时此刻的袁世凯集团，在很多场合和时候，均能窥测时潮的趋向，切合时宜地注重兵农工商方面的实务。袁世凯身为军人，却甚懂政治，有较为丰富的行政经验和实干作风，僚属中也不乏受过西式教育的秘书、顾问及具体操作人。尽管袁世凯本质上是地道的旧派人物，但和顽固派相比，他有时又似乎相当维新。正因为如此，袁世凯集团才会不失时机地借势壮大，并赢得了国内立宪派人士、朝野旧式官僚及其西方列强的好感，不断进取，积累了雄厚的政治资本。在新政这一过程中，袁世凯利用担任直隶总督兼八大臣这些重要职务之便，以直隶为基地，积累了丰富的政治、经济、军事与外交经验，发展和壮大了自己的势力。在积累了一定程度的治理国家的经验与能力的同时，也开始了向中央问鼎的更大权力野心的转变。
（一）振兴经济的措施使袁世凯及其集团赢得了广大工商业者的拥护和支持
新政期间，袁世凯在直隶省率先推行比较完整的振兴经济的措施。他认为富国裕民之道，在“农、工、商务三者”[3]。针对八国联军入侵以后直隶省各地民生凋敝的状况，他认为“宜亟兴商务，以保利权而厚民生”。“官视商为鱼肉，商畏官如虎狼，局所虽多，徒滋纷扰。”[4]将兴商视为刻不容缓的头等大事。袁世凯认识到中国商业不振是因为：“良商畏避官吏几如虎狼，自保弗暇，奚暇远谋。”[5]“如欲切实整顿，必须办理商务者扫除在官习气，使官商一体，情意相通，并在各商萃聚之处，设立商会，分举董事，经纪其间，遇事联络声势，通力合作