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免仅仅应用于地方存留粮，而起运粮仍要全额解运北京。因为松江府的起运粮达到138万石，而存留粮仅有6万石，所以第二道命令事实上就取消了蠲免〔43〕。16世纪晚期，相似的事例经常发生。
正如前面所提及的，从已分配他用的税收中支取出小额资金来应付紧急财政需要对朝廷而言是简便易行的方法。资金挪用经常发生，这不可避免地引起它处短缺。有时，朝廷随意地命令地方官员弥补税收亏空。实际上这就意味着现行预算没有约束力，而那些不急之需的开支要么是削减，要么终止。例如，16世纪30年代的钞关收入已由一系列诏令分作多项用处，包括补贴邻近军卫。1536年从淮安和扬州征收的船料银两接济修缮皇陵之费〔44〕。这不过是挪用资金以应付新的开销。
在督导各省直官员时，户部自然强调起运粮的解运，而绝少注意各地的存留粮。明代后期的人事考核证实了这种倾向。一位及时、全额解运起运粮的官员会得到赞誉，而存留粮的管理则无足轻重。户部尚书梁材（1528—1531年在任）力图改变这种倾向，但是没有成功，仅仅因为这将影响到户部的优先权。大约20年后，户部尚书潘璜（1549—1550年在任）不得不承认他关心的重点仍是起运粮，而在他的奏疏中，只有一次用了不太明确的语气提到过存留粮〔45〕。这种优先意识与收入短缺密切相关，这无疑导致许多长期预算款项空有其名（第四章第四节）。
有明一代从来也没有放松过对财政账目的稽核。因为预算并不统一，所以谨慎管理十分重要。官员们自己征税，又自己支出资金。尽管有具体的困难，稽核也不能因为效用不高而被取消。16世纪中叶，几个位高权重的官员因为滥用资金和盗用公款，一再受到监察官员的弹劾。他们包括前两广总督张经、三省总督胡宗宪和工部尚书兼钦差大臣赵文华〔46〕。巡按御史对财政记录的定期核查有力、细致，以至于引起了西方的观察者们的注意，并在他们的日记作了专门的记录〔47〕。
不过，期望通过这种有力的调查来保持政府工作人员财政廉洁是不现实的。充其量，也就查出一些明显的盗用行为。16世纪一些财政管理方式，比如食盐专卖和宫廷供给，根本无力核查。而且，官方的稽核仅仅是对那些登记在案的项目，而绝大多数的腐败行为都是与私派、对民间税收代理人勒索和各种贿赂有关。监察官员们只揭露出一些当时被认为十分过分的事情，他们决不会试图依据法律条文来判断每一种行为。例如，在16世纪，官员们“礼”尚往来不再被认为是非法。相形之下，很少有人明确因被控贿赂而受到处罚。一般来说，当一位官员被控犯有受贿时，只是因为行贿者或受贿者已经由于更严重的罪行而受到了指控。换言之，指控贿赂主要用于显露政治上的问题，而不是经济问题本身。
显然，16世纪结束之际，官场腐败愈加严重。这不仅仅表现为暴露出来的案件涉及的数额较大，而且表现为案件涉及的范围更广，道德标准更是普遍下降。这些案件中提到的一些数额让人震惊，前文曾提到17世纪早期广东的盐务长官个人收入为30000两（第四章第四节）。同时，京师的仓库收纳人员的职位——名义上不付薪水——变得如此有利可图，以至于每个职位以4000两的价格进行买卖〔48〕。到王朝的晚期，这些职位的出卖已通过契据而正式化了。类似的职位油水稍差，但也可供出卖。据称这种行为广泛存在于各省和各个部门〔49〕。占有这些位置的吏胥们在正式的行政系统内形成了次一级“官僚机构”。他们不可或缺，因为官员们依靠他们得到非法的收入。更为糟糕的是，当时具体行政管理办法与通行的财政规章相互脱离，没有这种非正规职役，政府机构将会瘫痪〔50〕。
大规模水利计划的实施
16世纪，长城的修建是由前线督抚实施完成的，其所用资金与军事费用是合在一起的。长江三角洲的水利工程和浙江沿海的海堤则由地方官员们来主持完成〔51〕。朝廷关注的重点是整治黄河和大运河。通常情况下，这两者合为一项工程。16世纪，工程几乎一直进行，很少中断过五年以上。为此投入大量的资金，已经难以承担，同时，黄河水害不可捉摸。所有这些都明显导致了财政的不稳定。
1528、1565、1578、1587和1595年都进行过大规模的治河〔52〕。在大运河一再为淤泥充塞和被黄河淹没之后，1593年决定在运河中段开挖一条新的河道以避开黄河。由于资金短缺，这项工程停工了好几次。只是到1609年，也即工程开工后十六年，110英里长的水道通航了〔53〕。所有这些建设工程的管理有几个共同的特点。首先是没有编制过详细的预算，虽然事前曾对成本做过一个粗略的估计，但这只含有中央政府提供的基本数额，其他要由地方捐纳来完成。此类工程一般属工部管理，但户部也在资金方面深深地卷入其中。资金的最后分配权掌握在工程指挥者手里。按照原则，指挥者得到一项双重的任命，都御史和专敕大臣。有时他也会加工部尚书、侍郎等衔，但这个头衔仅仅是荣誉性的；它既不损害他作为实地指挥者的自主位置，也不会使他对工部有更大的影响力。
相对于其他事例而言，潘季驯主持的1578年工程的用银记录比较令人满意。此处将加以概述以作说明。1578年夏天，潘的前任卒于任上，由潘季驯开始主持治河一直到1580年初为止。开始时动员了50000名劳力，一年多以后，劳力至少已达100000人。总共塞过大小决口139处，兴建了超过30英里长的新堤，涵洞、拦河坝、减水石坝无不必备。另外还栽过低柳树830000株。如果所有的物料和劳力付以全价，保守的估计也会使成本总额高达白银250万两以上。然而，在潘季驯最后的上奏中，他指出统共用银560637两〔54〕。
为准备这项工程，南方各省的漕粮全部折银一年。其中正额解京以供京师的正常开支。交给工程指挥者的仅是加耗和轻赍银，其他资金来源于开纳事例、盐商报效和南京马价银等小额收入〔55〕。潘季驯还将工程银两积贮淮安府库支收〔56〕。
虽然每个劳力的工价标准定为每日给银0.03两，记载表明他们的工食银实际上来源于地方官府征收的徭役银。那些不能缴纳徭役银的人则亲身应役〔57〕。尽管没有详细资料留存下来，但是可以断定：集中控制的资金实际上是一种补助金，而大部分的经济重担是由地方承担。因此，从中央政府到乡村里甲的所有财政机构全都卷进了这项建设工程，工程指挥者的财政权力成为它们结成一体的惟一因素。在一封给皇帝的奏章中，潘季驯建议：在兴工期间，所有的州县正官都应留在官署中，躬亲料理诸事。佐贰则押夫役亲自赴工。如果有任何疏忽，该司道官即时参呈〔58〕。潘季驯自己也被任命为右都御史。
这一计划的另一个特点是来自中央的那一小笔补助又有许多不同的来源。早在1580年，当这项工程完工的时候，潘季驯建议进行几年的防守工作和二期工程，其必需资金由设在湖州、淮安和扬州地区的盐课司、钞关和抽分场局提供。不过，他估计年需资金不超过30000两〔59〕。
尽管我们对其他年份的建设工程了解较少，但是无疑可以肯定为这些工程筹措资金和征发徭役的方法是相似的。1582年的工程动用300000名劳力，进行了两年时间，朝廷总花费估计只有200000两〔60〕。1565年的工程再次征发役夫300000名，花费700000两〔61〕。实际成本肯定会超过所引数额的几倍以上。1584年，总理河道官为一项小型工程提出了216000两的预算。一位礼部主事对此提出异议，理由是这项预算甚至连实际费用的十分之一也支付不了。他还以自己的亲身经历来说明工程影响所及的地区，一户人家要被要求支付五个役夫的工食银。征发来的役夫还遭受工头的勒索和虐待，一旦役夫逃亡，就要从他们的家乡征发新的劳力来替代他们〔62〕。可以理解，这样的建设工程会给朝廷和地方官府带来了沉重的额外负担。而且，巨大的开支仅仅是问题的一个方面，另一方面则是廷臣和地方官员都缺乏很好实施这些工程的组织才能。
宫殿营建
从永乐迁都北京到天启末期，宫殿营建一直没有中断。16世纪，所有的木质寝宫和正殿一再毁于火灾。1514、1525、1541、1557、1584、1596和1597年都发生了火灾。差不多每隔十年京师就有必要重建这些宫殿。最具灾难性的火灾发生于1557年。大火持续了二十四个小时以上，烧毁了两座正门和三座大殿。重建工作总共花费了5年时间，一直到1562年秋天才完成〔63〕。其他的营建工程也很难少于两年时间。很明显，工程营建开支数额很大，不可能仅视为偶然性的项目而不予考虑。
工程营建属工部监管，但其他各部也参预其中。例如，在1557年和1596年，户部与兵部都受命从各自银库协济银300000两以助开工〔64〕。另外，工部有权从赃罚银、开纳事例和铸钱中获取资金，并有权截留一部分来自商税、契税和田赋的收入。因此，财政重担影响到所有其他的政府机构和部分省份。
财政事务和供应程序的复杂性使人很难估计每项工程的实际费用。一些经常提到的数额明显地被夸大了。建造于1515年的太素殿据说花了2000万两，但在16世纪能否筹措这样一笔巨大的资金是让人怀疑的。不过杨联陞已经指出实际的费用是200000两，粗心的《实录》抄写者一定将“十”字写成了“千”字，这两个字仅有一笔之差〔65〕。
然而，官方数字也不能说明真实的费用。1515年修建太素殿费银200000两，1585年修建慈宁宫费银150000两〔66〕，1598年修建乾清宫和坤宁宫花费720000两〔67〕，这些数字都是根据北京的现银开支计算出来的，在相当大的程度上忽略了各省供应的建筑材料和劳力。
各项开支中花费最大的项目是木材，它们来自于陕西、四川、贵州和湖广。1558年，仅贵州就奏称本省采木经费之数当用银138万两〔68〕。这个数目也许有一些夸大，因为它是由省里的官员们估计的，而他们有足够的理由强调正是由于这些采办引起了财政困难。1584年，四川受权存留700000两白银的税收来支付木价并运输费用〔69〕。这个数目可能接近实际开销。1557年，中央要求非木材产地的南直隶徽州府供应工木86766根，价值银129314两，另加上运费41640两。这一估算由工部确定，可以从地区税收中扣除。然而，在解运完这项供应后，工部又催解各年欠解料价银138000两，同时又新派大工银30000两。因此，采办已经彻底变成征索〔70〕。
借助于当时其他的记载，对木材的费用可以得出一个更为准确的估计。一份16世纪的记录指出四川的木材每604根就扎成一个木排。每付木排的成本仅是148两，但需要40个人花三年的时间将它运到京师。运费又是2160两，这使得每根圆木在到京之前的平均价值大约为4两〔71〕。1596年的工程用去工木160000根，那么在南方工木每根的价格估计略低于2两白银〔72〕。所以可以推断，一项小的工程可能需要约价值50000两的工木，而一项大工程的工木费用可能轻易地超出了300万两。16世纪大运河的旅行者常常提及水道上挤满了运输皇木的船只〔73〕。在1598年，利玛窦记载，数千名人夫牵挽这些木排，他们一天跋涉五六英里〔74〕。尽管官府对征发来的役夫只给口粮，但运费也是十分巨大。
工程营建中使用的琉璃砖瓦是在南直隶的苏州府烧造。那儿没有建立任何永久性的窑厂，但是，长江下游的六府要提供劳力和制造工具〔75〕。就1596至1598年的工程而言，生产砖瓦1700000块。工部为此补助了20000两银子，这仅是生产成本的零头〔76〕。工部通过命令每只漕船捎带一些砖瓦来节约运费，然而利玛窦观察到运河上还有一些特制的驳船被用来运送砖瓦〔77〕。
用在宫殿正面的大石每块长3丈、阔1丈、厚5尺。1596年，制造了特殊的马车——有十六个轮子，由1800只骡拖拉，拖运石块。尽管详情并不清楚，但工程指挥者的报告表明大石要花22天、费银7000两才可以到达建筑工地〔78〕。无疑，费用的大部分来自于民众。
在北京，役夫的工食是一件微不足道的事情。建筑工人主要从京营