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地方政府的运作费用：非正式的税收
低税收的一个直接结果就是所有的地方政府部门工作人员不足，他们收入低下，无法更好地完成各项工作。
一个非官方的统计估计在16世纪，明朝政府有官20400名和吏51000名〔183〕。但是因为后者同时供役于军，所以可以推测他们中只有30%受雇于府县衙门。这些人员分属于1138个县，意味着即使最大的县也不会超过30个有薪俸的位置，小县则更少。
这些有限的人手要负责所有的地方行政事务，包括税收、审判、治安、交通、教育、公共工程和社会赈济等，这些事情决非简单易办之事。应该知道，明代的官员们除了要履行许多礼仪性职能之外，而且在16世纪后期，他们文移之烦按现代标准来说也是相当沉重的。
我们已经注意到，还没有一个县能够留存300两以上的白银以供每年的薪俸。俸禄等级可以根据1578年的则例中查对得知〔184〕。一个知府，作为超过100万人口的民政长官，每年的俸禄是银62.05两，这还不够养活一个小的家庭。一个知县每年的俸禄是银27.49两，这要大大低于皇帝一天36两白银的配给。与此相对照，到16世纪末期，贫民工夫役钱是每日给银0.03两〔185〕，一些募兵每年得银18两〔186〕。
地方政府的运作费用是来源于役银。全国平均每县约有3000两，南方的县可达7000两，其中有几个县这项收入高达30000两。尽管这些资金能被认为足以应付县里的工作，但事实上并不是所有收来的钱都花费到县里。例如“驿传”的大部分是用来迎送来往官员的开支。苏同炳在对72个县的账目进行研究后认为平均每县这项支出接近2000两〔187〕，当然，比较贫困地区还常常得到其他地区的协济。“民壮”一般也不用于通常的民政管理。能够全部用于县内事务的役银是“里甲”和“均徭”，但即使这些役银也要部分上交给中央和省级政府。实际上，在支付县府佐贰的薪俸之后，平均每县也只能余银100到200两用于办公费用。南直隶祁门县被公认是一个极端的例子，公费银仅27.74两〔188〕。浙江衢州府甚至没有足够的资金维修知府衙署〔189〕。这些情况只会鼓励私派。到了16世纪晚期，许多非正式的税收方式在许多地区实际上已经制度化了。海瑞列出了浙江淳安县许多税收“常例”（见第四章第一节），1561年，他宣布革去这些常例〔190〕（见附录B）。地方官员对每一项经由其衙门的收入都附加征税。当商人进出本县时，甚至还向官盐加征一小部分过境税。知府、知县的佐贰以及衙门中吏胥的礼钱也都出自于此。此外，州县之里长要轮流供役于官，他们要支付额外的公费。按照当时通行的惯例，每一位里长出役之时，要向州县官交纳拜见银〔191〕。同样，吏书门皂也要为得到这一职位向佐贰交纳一定的银钱。倪元璐和顾炎武在17世纪初都曾记述当时在每一省中有好几千名吏胥依赖这种半官方的身份而生活〔192〕。至于火耗和税收代理人盘费的征收，上文已经论及。因此，所谓税收水平低只是一虚假表面上的现象。甚至当时的欧洲旅行者也注意到尽管中国人纳税较其他国家为低，但他们要承担许多“额外的、人身的徭役”〔193〕。
毫无疑问，绝大多数的财政负担以及各级官员和其仆从的需索都要加之于一般民众身上。增加正规税收会遭到异议，理由是中户、小户无力交纳。然而那些非正规的税收，管理多变，将巨大的负担完全加诸于那些中小土地所有者身上，他们无力逃避、抵制。这样使他们的纳税能力进一步受到削弱，陷入了一种恶性循环。
并不是所有的明代官僚没有意识到这种情况。一位兵备道的官员认为应该通过增加正常税收来弥补开支〔194〕。北直隶怀柔县知县谴责那些力主保持少量地方行政预算之人过于刻薄，“罔吾民不仁甚矣”〔195〕。1586年，监察御史张栋在给皇帝的上疏中表达出了同样的主张〔196〕。
“藏富于民”的谬误
因为税收不足，明政府很少能够造福于民。甚至连治水这种中国政府最应该表现出莫大关心的事情，16世纪的明朝政府也做得远远不够（见第七章第一节）。明代大规模的治水计划通常都是在大水灾过后开始进行。这些计划的主要目的是为了保证大运河的畅通，而不是为了改善水利灌溉。薛尚质就揭示出其故乡，位于长江三角洲地区的常熟县十年之间不能三稔。他认为只要稍微增加一些税收作为水利灌溉资金就可以解决这个问题〔197〕。他的这一建议与归有光的观点不谋而合。归有光致力于苏州府的水利灌溉事业，他很赞赏地引述了早期怀疑政府的“节制”政策是否明智的文人的观点，认为不通过增加税收收入来投资水利建设项目，非养民、富民之道，仅仅周济水灾饥民不过是“小惠”〔198〕。
政府也采取一种被动的态度来维持农产品价格，其结果导致了人为地增加了税收。唐宋时代的转运使（见第二章第一节）已经利用税收收入进行贸易，而明代的税收政策则让大部分的硬通货撤出流通领域，通货紧缩的后果极大地加重了小户的困苦。山东汶上县1576年就报告说收获之后，很快就到了税收期限，这时候的小麦价格从正常的每石0.52两白银降到每石0.37两白银，大麦则从每石0.4两降到每石0.25两。三个月后价格又回到了正常的水平。碰巧这个县有一部分差银能够留在库中好几个月。知县于是依次进行折色，先按照比市价高10%的价格征收税粮，这中间的好处给了纳税人。价格恢复正常之后，再支出同样的费用，用于支付给疏通运河役夫的工食，又没有向他们索要贷息。通过这种手段县里也剩银210两〔199〕。这并不是什么新的办法，事实上宋代就已经广泛地采用了。该事例说明只要管理者自己能够控制一些财政节余的话，这种方法是切实可行的。知县能够进行这种冒险是因为其差银总额达3400两，能够用来备用。由于定额税收制度和控制货币信用的失败，朝廷无力提供这种公共服务，因此其政策只能是有利于高利贷者和典当商人。
更为意味深长的是，低税收的惟一正面的影响是保证了土地所有者的收入，但这种好处并不能惠及直接的劳动者。刑科给事中年富在15世纪就已经指出了这一点〔200〕，17世纪顾炎武也有同样的看法〔201〕。现代的学者，在讨论明末的“土地剥削”时，常常指向几个大地主，忽视了正是税收制度使得各个层次上的剥削成为可能。保存下来的土地租佃契约就证明了有些土地所有者仅拥有5亩或更少的土地，但其所征收的地租相当于农作物产量的50%—60%，而他们的经济和社会地位与其佃客并无很大不同。一些奴仆也能够投资于土地，逐渐成为小户〔202〕。上文所述后一群体包括了无数的小土地所有者。海瑞（在现代学者看来，他是农民利益的维护者）在他的信件中就透露出他自己拥有零散土地93丘，分散在很大的范围内，全部税额为1.28石。按照海南岛的一般税率可以估定其土地数量大约为40亩。这种土地占有形式，他自己也承认，非常难于进行税收管理〔203〕。
尽管16世纪的学者们总是对小土地所有者有着深深的同情，却很少有人关注他们的佃户。明代官僚的传记显示出他们中的许多人都是来自于小土地所有者家庭，在某种意义上，这些人的家庭体现着传统的儒家道德。毋庸置疑，他们常常能够利用传统的社会升迁渠道而改变身份，因为低水平的税收能够留给他们一定的农业收入剩余，他们精打细算，不断壮大实力〔204〕。当他们谈起税收时，其公正感常常受制于地主阶级的社会价值观，他们关心的不是现代意义上纯粹的经济公平。
尽管在中国，这些小土地所有者从来没有因为圈地法令而无家可归，沦为城市无产者，但他们为此换来的是沉重的经济负担。相对于少数大土地所者而言，他们家庭中存在着大量的无用劳动，其经济丧失更多。小土地所有者的大量存在，使得田赋税率不能充分上调。财政管理的障碍不仅由于不能向大土地所有者征收累进税，同样也要考虑小土地所有者的利益。其实，资金的滥用不必考虑，在传统中国，税收收入严重不足，政府甚至不能正常运作，更不消说求得任何经济上的突破。
注 释
〔1〕梁方仲《一条鞭法》页52—53。
〔2〕《天下郡国利病书》17/70。
〔3〕《汶上县志》8/61。
〔4〕《天下郡国利病书》6/16。
〔5〕《大明会典》27/35。
〔6〕《天下郡国利病书》7/21；《杭州府志》28/6；《上海县志》3/25—26；《穆宗实录》页0355。
〔7〕“赋役全书”的准确纂修时间还不好确定。1628年，毕自严在其奏文中认为赋役全书的编纂已有四十年。见孙承泽《梦余录》35/24。因此可以推算1583年左右就已经开始编写“赋役全书”了。
〔8〕浙江会稽县在16世纪60年代推行这种方法。见《会稽志》5/4—11。
〔9〕《徽州府志》8/20—21。
〔10〕关于这些钱粮文册，见《大明会典》20/13—14；《天下郡国利病书》6/64、66；海瑞《海瑞集》页72；《会稽志》7/12—13。
〔11〕《西园闻见录》33/14。
〔12〕《大明会典》20/14。
〔13〕《日知录集释》3/79—80；何良俊《四友斋》3/184。
〔14〕《皇明经世文编》397/7。
〔15〕《天下郡国利病书》16/34。
〔16〕同上，8/56。
〔17〕人们常常提到册勒于石之事，但详情还不确知。可参见：梁方仲《一条鞭法》页64；《开化县志》3/6。
〔18〕梁方仲《一条鞭法》页59。
〔19〕《会稽志》7/6—12；《淮安府志》（1573）4/13。
〔20〕《穆宗实录》页1039；《西园闻见录》32/19；叶梦珠《阅世篇》6/1。
〔21〕《穆宗实录》页1169，《皇明经世文编》278/10。
〔22〕归有光《全集》218。
〔23〕顾炎武《文集》1/15—16。
〔24〕焦竑《献征录》17/94。
〔25〕《西园闻见录》33/17。
〔26〕《天下郡国利病书》6/92、17/70。
〔27〕叶梦珠《阅世篇》6/1；龙文彬《明会要》下册页1018—1020。
〔28〕葛守礼《葛端肃公集》2/18。
〔29〕《天下郡国利病书》6/89。
〔30〕同上，7/10—11、18、34—37。
〔31〕《上海县志》4/4；《天下郡国利病书》6/75—76。
〔32〕《上海县志》4/4；《天下郡国利病书》6/87。也参见《皇明经世文编》438/20。
〔33〕《上海县志》4/5。
〔34〕这种说法是由梁方仲在《一条鞭法》中提出的。见该书59页。
〔35〕《皇明经世文编》438/20。
〔36〕《开化县志》3/35—38。
〔37〕《天下郡国利病书》6/89—90。
〔38〕同上，6/81。
〔39〕《上海县志》4/4—5；《天下郡国利病书》6/74、90。
〔40〕《上海县志》4/6。
〔41〕《天下郡国利病书》6/83、85。
〔42〕同上，7/23、34、36—37。
〔43〕同上，22/10—11。
〔44〕同上，15/152、169、178，16/34。
〔45〕《东昌府志》12/42—43。
〔46〕汪应蛟《奏疏》。
〔47〕《香河县志》4/19。
〔48〕《上海县志》4/6；《杭州府志》28/6；《香河县志》4/19，《皇明经世文编》397/8；《天下郡国利病书》6/76、91，7/34，9/49，16/47。
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