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义关系。十月革命后，列宁在相当长的一段时间里把“贸易自由”看作是“资本主义的自由”，看作是孟什维克和社会革命党人的主张。1920年11月30日列宁致谢·叶·丘茨卡耶夫的信中写道：“从货币向不用货币的产品交换过渡，是毫无疑义的。为使这一过渡胜利完成，应当实现产品交换（不是商品交换）。”[45]
在实行新经济政策之初有一个重大的理论问题或者说观念问题没有得到解决，这就是本来意义上的商品交换问题。实施粮食税之后，在列宁的著作和官方文献中反复出现“交换”、“周转”甚至“商品交换”的提法，但其真实含义不是商品买卖，而是实物交换。列宁那时还把“贸易自由”看作是“反革命”的口号，“复辟资本主义”的口号。所以起初设想的“商品交换”实际上并不是做买卖的商业的合法化，还是停留在“产品交换”上。他曾这样解释过：“必须特别重视商品交换问题（包括产品交换在内，因为用来交换农民粮食的国家产品，即社会主义工厂的产品，已经不是政治经济学意义上的商品，决不单纯是商品，已不是商品，已不再是商品）。”[46]
实施新经济政策之初，鉴于农民一旦拥有余粮必然会把它投入市场，进行交换，列宁认为商品交换必然导致资本主义，因而竭力设法把交换限制在产品交换、地方经济流转的范围之内，并且进行的是实物交换，而不是本来意义上的商品买卖，虽然用的是“商品交换”这个词。列宁的设想是把产品交换当作征税后收集粮食的主要手段，不通过货币用工业品去直接换取农产品。另一方面，在地方范围内允许农民进行农产品的交换。用布哈林的说法，这是“地方流转中的自由贸易制度”，它是一种寿命极短的“经济的蜉蝣”，是通向正常的无产阶级经济政策的一小步。但是人为的限制是行不通的。“地方流转根本没有守住自己的地方性的范围之内，它冲出去了”，结果出现了多少遍及全国的商品流转。也就是说，先开放一半，实行地方性的商品流转，然后再开放另一半，这样“就有了新经济政策”。[47]
1921年8月9日人民委员会关于贯彻新经济政策原则的指令中说：“应当采取措施发展国营的和合作社的商品交换，而且不应当只限于地方流转范围，在可能和有利的地方应当转为货币交换形式。”[48]这是观念的重大转变。从当时俄国国情和实际需要出发，列宁认为“不必害怕资本主义的某些滋长”。[49]
经济的发展有其不以人的意志为转移的规律，既然允许农民纳税以后拥有剩余农产品，他们就应当拥有自行处理这些产品的权利，有出售和用它交换所需产品的权利，要想人为地把他们的活动限制在地方的范围之内，限制在仅仅同国营工业产品的交换之内，是不现实的。1921年10月29日，列宁在莫斯科省第七次党代表会议上作的关于新经济政策的报告中承认这种“商品交换”即“产品交换”失败了，这才把本来意义上的“商品买卖”提上日程，在社会主义政治经济学上实现了一个重大的突破——在经济建设中引进商品、货币、市场、价值的机制。列宁在报告中说：“商品交换这个概念包括一些什么内容呢？这个概念所设想的建设计划（如果可以这样说的话）是怎样的呢？它设想，在全国范围内，或多或少要按照社会主义方式用工业品换取农产品，并通过这种商品交换来恢复作为社会主义结构唯一基础的大工业。”“商品交换要求（尽管没有说出来，但还是要求）不通过商业而直接向社会主义过渡，向社会主义的产品交换迈进”。但是实践证明，“结果是商品交换失败了。所谓失败，是说它变成了商品买卖”。“商品交换没有得到丝毫结果，私人市场比我们强大，通常的买卖、贸易代替了商品交换”。[50]列宁认为还需要后退，不仅要退到国家资本主义上去，而且要退到由国家调节商业和货币流通，我们的任务就是经商做买卖。[51]
但是即使如此，列宁还是把目标定位在恢复“正常的产品交换”上。他在总结发言中说：“是什么迫使我们转而采用商业原则呢？所以必须这样做，是为了使大工业迅速恢复并且尽快同农业结合起来，以便实现正常的产品交换。”[52]
由于实行了新经济政策，一些传统的提法也作了修改，例如关于“投机倒把”的提法。长期以来，苏维埃政权一直把农民出售粮食和其他农产品的行为宣布为投机倒把，甚至视为反革命行为而予以惩办。现在既然允许农民完税以后拥有余粮，那么他们处置自己的农产品的行为就不能再叫做投机倒把了。1921年3月3日列宁在致小人民委员会的信中就农民把粮食拿到城市出售一事写道：依我看，应当允许带得更多。你们对投机倒把怕得太过分了。如果他们单个地换粮食，那有什么大不了的？把东西带进贫困的俄罗斯应当给予鼓励，而不应当加以阻扰。[53]1921年4月21日列宁在《论粮食税》中明确指出：“投机倒把活动，如果从政治经济学意义上来理解，那它和‘正当’贸易就区分不开来。”他主张“重新审查和修改关于投机倒把活动的一切法令。这样才能做到把某种程度上不可避免的、而且为我们所必须的资本主义发展纳入国家资本主义的轨道”。[54]这样就逐步承认了农民的商业行为的正当性，不能以投机倒把论处。
新经济政策表现在承认采取迂回行动的必要性，允许经济活动有某些自由，承认商业、商品货币和市场关系，对农民和私人资本让步。根本目标——向共产主义过渡没有变，但成为党的纲领任务，过渡的方法有了变化。这里最重要的一点就是承认了市场关系的作用，它构成了新经济政策的核心。
可以把新经济政策归纳为下列一系列措施：
（1）粮食税取代粮食征收制。
（2）允许农产品自由买卖，从而承认了市场机制。
（3）在国家保持经济命脉（冶金、运输、燃料工业、石油等）的情况下实行中小工业的非国有化。
（4）把大工业企业联合成托拉斯和辛迪加，实行经济核算。
（5）取消劳动义务制和劳动动员，按照产品的质量和数量支付劳动报酬。
（6）在一定程度上允许私人资本在工业、农业、商业、服务行业中的自由发展，鼓励合作社，农村雇工和租佃合法化。
（7）允许外国资本进入，实行租让和租赁；重建银行和税收制度。
（8）实行货币改革，取消苏维埃纸币，发行稳定的货币切尔文卢布。
农业生产的恢复和发展
根据俄共第十三次代表大会季诺维也夫所作的中央政治报告中的数字，1922年的农业产量达到战前的3/4，1922/1923年度农业总产量为战前的78%。播种面积也增加了，1924年达到1916年水平的90%，是1913年的80%。[55]数字表明，无论是到恢复时期结束，还是此后时期，农业生产的这两个指标都没有达到战前水平。到1925/1926年度末，农业生产水平达到战前的92%，播种面积到1928年仍比战前约少10%。[56]谷物的播种面积直到1927年才达到战前指标，而这时候经济作物和马铃薯的种植面积扩大了一倍左右。
恢复时期农业上还有两个特点：①植物和动物养殖业的商品性增长，②农民的收入增加。根据国家计委的统计，谷物的商品粮为6.5亿～7亿普特，占全部收成的14%～15%。主要粮食作物的商品率还要高一些，为15%～20%，因为这是城乡主要食品。
农业的恢复和发展促进农产品首先是粮食的出口。在长期停顿之后，1922年秋开始恢复谷物的出口，从当年的收获中出口了4000万普特，1924年初从1923年收获中出口了1亿多普特谷物。[57]
实行粮食税后，农村播种面积恢复，农民的生活得到改善。
土地仍属国有，但在一定程度上保障了农民拥有土地的权利；虽然有某些限制，但同意使用租佃土地和雇佣劳动。
实行粮食税后，起初征收的是实物税，1923年改为统一的货币农业税，这就给予农民更大的经营自由，种植较能盈利的作物。在俄共第十四次党代表会议上瞿鲁巴引用了一组数字说明农民税负的减轻：战前每个农村居民的各种税款总数为10.37卢布，而苏维埃时期只有1920/21年接近此数，为10.30卢布，此后逐年下降：1921/22年为6.11卢布，1922/23年为3.98卢布，1923/24年为3.06卢布，1924/25年为3.96卢布。就直接税和间接税而言，以1912年为100，则1920/21年到1925/26年度分别为97、78、60、68、44。就总支出而言，则下降得还要多，因为战前除税负外还有非税负支出，如租金等。以1912年为100，相应的数字为60、48、37、42和27。[58]
与此同时，农民的货币收入增加。1924/25年度他们从出售粮食获得2.77亿卢布，1925/26年度已经是4.7亿卢布。除谷物以外，1923/24年度农民从出售亚麻、油料子、黄油、鸡蛋、羊毛等的收入中获得3亿卢布。1925/26年度收入增至5.8亿卢布。这意味着农户的货币收入，包括农村内部的流通，在1925/26年已超过10亿。
国营工业的初步改革
工业的管理朝非集中化的方向进行改组。一方面，保持强大的国有成分，利用“资本主义”的劳动组织方法改变其工作方法，如运用“盈利”、“经济或商业计算”、“产品成本”范畴，等等。另一方面，在一定界限内在工业和商业中允许私人资本的存在：私人租赁国家企业，外国租让企业，在生产尤其是商业流转中成立有外国资本参加的混合公司。
工业的改组是在整个国有化工业之内进行的。1921年5月17日人民委员会撤销了最高国民经济委员会关于超过5名工人的企业实行国有化的决定，但没有取消5月17日以前实施的国有化，此前的国有化企业仍留在国家手中。
改革主要是取消垂直的部门行政结构——军事共产主义时期特有的总管理局和各种中心，实施企业的非军事化，逐步从实物支付过渡到货币支付，等等。
企业实行经济核算，有权支配出售产品所得的收入，对自己的经营活动负责，独立使用自己的利润和弥补损失，即在一定程度上实施商业和“资本主义”原则。
最高国民经济委员会变成协调中心，无权干预企业和托拉斯日常活动。其以往所属的50多个总管理局和中心改组后只剩下16个。办事机关大大缩减。职员人数减少了一半，为9.1万人。约有2/3的企业不归中央管理了。
按照1921年8月9日人民委员会“关于贯彻新经济政策原则”的指令和1921年8月12日劳动国防委员会的决定“关于恢复大工业、振兴和发展生产的办法要点”进行国有工业管理的改组工作。建立了新的国有工业的管理形式——托拉斯，全部工业实行经济核算。托拉斯化同生产的集中化并行，尽量关闭不盈利的企业，让技术和装备良好的企业开工，这表现在1921年5月11日政治局根据列宁的草案通过的决定。[59]
在国营成分中分出燃料和原料较有保证、效益良好的大型企业，直属最高国民经济委员会，其余企业则出租。属于最高国民经济委员会的企业联合成托拉斯。1921年夏开始取消国家对企业的供应，自己到市场去采购资料，其活动严格建立在经济核算、自负盈亏、经济独立的原则之上。亏损和不盈利的企业（主要是前几年同生产军工产品有关的）则关闭或暂时停业。这项工作到1922年秋完成。托拉斯达到459个，其中130个属中央。虽然直属中央的托拉斯只占40%，但占工人数的84%（一个托拉斯平均480人）。托拉斯不少于20%的利润用来形成后备资本（不久降为10%），后备资本用来支持扩大生产，补偿经营损失。
开始出现辛迪加—托拉斯在合作制原则上的自愿联合，从事销售、供应、信贷。到1922年底，80%的托拉斯化工业已经实现辛迪加化，到1928年共有23个辛迪加，在几乎所有工业部门活动，掌握批发商业的基本部分。
但经济核算的实施往往不按商业规则办事，有时政治领导认为，只要用半军事命令，以逮捕和长期剥夺自由相威胁，就足以实施经济核算了。另一方面，国家对大型工业企业和托拉斯的资助也破坏了