还有刑事罪犯关押地系统。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部（1917年10月前归俄罗斯司法部管辖）的关押地管理总局对该领域实施领导。1918年4月关押地管理总局被解散，取而代之的是在司法人民委员部内成立了中央惩治处”。[66]1921年10月，中央惩治处更名为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部中央劳动改造处。

“早在1920年，当内务人民委员部建议把司法人民委员部和内务人民委员部的监狱主管部门合并起来的时候，部门间为争夺关押地领导权的斗争就出现了”。[67]“每个部门都有自己的‘优势’和对自己有利的论据。内务人民委员部同关押地拥有良好的组织联系，并且强调强制工作管理总局能够比司法人民委员部更快地解决关押地的收支平衡问题。同样，司法人民委员部认为，内务人民委员部忽视了对囚犯的再教育问题，而中央劳动改造处则完全能够解决这一问题”。[68]

国内的新政治环境和对外政策的变化，迫使苏维埃领导集体对惩治机构进行重组。1922年2月6日，为了“加强革命的法理”，全俄中央执行委员会通过了“关于废除全俄特别委员会和关于进行搜查、搜走和逮捕规定”的法令。该法令废除了全俄特别委员会及其地方机构，并且把俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内一系列新任务的完成交给了内务人民委员部。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的任务包括：镇压反革命活动、同间谍活动作斗争、保卫交通线、对俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国边境的政治保卫、同走私作斗争，以及完成全俄中央执行委员会主席团和人民委员会交给的保卫革命秩序的专项任务。为了确保这些任务的实施，法令规定组建隶属于俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的国家政治保卫局（ГПУ），而在地方组建国家政治保卫处。原全俄特别委员会的特别处和交通处以及军队特种部队转交给国家政治保卫局管辖。国家政治保卫局及其地方机构在必要情况下有权进行搜查、搜走和逮捕。国家政治保卫局没有诉讼程序以外的特权，法律严格规定：“所有反苏维埃或者破坏俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国法律的犯罪案件，只能由革命特别法庭或者相应的人民法庭按司法程序进行判决”。[69]

1922年2月9日，在全俄特别委员会刚被废除时，全俄中央执行委员会作出决定：“把所有关押地移交给司法人民委员部进行管理”。[70]然而，1922年第五届全俄省执行委员会管理局机关主任代表大会同意保留和简化强制工作营。代表大会指出，“认为强制工作营的惩治工作处于正确的轨道上，认为内务人民委员部的主管部门有着更为强大的行政管理体系”。就此问题内务人民委员部的代表们提出了下列想法：“司法人民委员部在四年期间不仅没有完善其所接收的监狱机构到足以符合自身职能的状态，而且在很大程度上使其受到了损坏，其中县级监狱几乎损失殆尽。与此同时，强制工作管理总局在不到三年期间内从零建起了相当强大的强制工作机构，甚至为免除国家对其实施供给提供了可能性。”然而，争论并未到此结束。1922年6月30日，内务人民委员部副部长别拉巴罗多夫致信中央执行委员会主席团，信中列举了以下一些有利于“自己”部门的理由：司法人民委员部的使命是服务于司法领域的事情，其中包括维护法律和执法，自然也包括制定“刑事处罚”政策。与此相反，内务人民委员部的任务是对内部进行管理，它既包括对“惩治政策”制定的管理，又包括对关押被判刑罪犯的惩治机构的管理，它一方面要防止社会受到罪犯的侵害，另一方面又要对罪犯进行改造，并使其回到诚实生活的道路上去。这是从理论角度进行的论证。内务人民委员部对此还补充了一些实践依据。“把强制工作营留在内务人民委员部系统内部，别拉巴罗多夫在信中指出，不仅具有把服务于国家政治保卫局机关的机构以及其他行政管理机关保留下来的必要性，而且还可以保护国家的经济性能不受损害，阻止建立在合理使用囚犯劳动以及对其进步发展提供合理希望的经济单位出现解体。如果今后在失去自由地自负盈亏的试验上取得成功，就会为国库摆脱用于惩治政策的开支打开广阔的前景，并使1919年5月17日全俄中央执行委员会决议的基本思想得以实施”。[71]另外，由于捷尓任斯基及其助手温什利赫特对2月9日全俄中央执行委员会关于“把所有关押地移交给司法人民委员部进行管理”决定的坚决反对，迫使对已通过的决议进行重审，1922年7月25日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民委员会作出决议：“把所有的关押地都交给内部人民委员部管理”。[72]这次主管部门之间为争夺关押地领导权之争，以内务人民委员部大获全胜而告终。

根据1922年8月10日全俄中央执行委员会“关于行政驱逐法”规定，政治惩罚的实施是由内务人民委员部下属的驱逐问题特别委员会来负责的。同年10月16日，全俄中央执行委员会的补充决议赋予该委员会将社会危险分子，其中包括反对苏维埃的社会政党“驱逐出境和关押到驱逐地所在地强制劳动营的权利。”[73]

1922年10月12日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部和内务人民委员部联合决议规定，组建由内务人民委员部人员组成的关押地管理总局。原司法人民委员部中央劳动改造处的领导施文特（他在这个职务上干到1930年12月15日，直到关押地管理总局被废除）负责该局的工作。苏联成立后，为了联合各加盟共和国同政治、经济领域反革命势力、间谍活动和土匪活动进行斗争的革命力量，“1923年7月6日，在苏联中央执行委员会第二次会议上，批准成立隶属于苏联人民委员会的国家政治保卫总局（ОГПУ），该局通过自己在各加盟共和国人民委员会苏维埃中的全权代表，领导国家政治保卫局的地方机构。该全苏机构的法律地位是由1923年11月15日苏联中央执行委员会通过的《关于苏联国家政治保卫总局及其机构条例》来确定的”。[74]

各种类型的关押地都从属于一个部门——内务人民委员部（国家政治保卫局也归其管辖）管理的局面持续时间不久。“各主管部门自己的关押地如：关押被侦察囚犯的内部监狱、孤立政治反对者的政治隔离网络，以及1923年，在由北方强制工作营管理局以及阿尔汉格尔斯克分局组成的索洛维茨特别使命营‘霍尔莫格尔’和‘别尔多明斯卡’被转迁到索洛维茨群岛上之后，都归全苏国家政治保卫总局管理，于是便形成了苏维埃制度政治反对派和普通刑事犯关押地并存的体系。1925年4月13日，全俄中央执行委员会决议废除了1919年4月15日和5月17日关于强制工作营的决定，同时规定所有政治犯都应当关在国家政治保卫总局系统的关押地”。[75]

被苏联宣传机构称为“社会主义全面进攻时期”这个历史阶段的表现之一，就是在国家政治保卫总局负责向苏联人口稀少和经济落后地区移民任务中，不可避免地出现了规模扩大问题。1929年5月13日，联共（布）中央委员会政治局通过《关于使用刑事罪犯劳动》的决定（П80/9-рс）。决定硬性规定，“向大规模有偿使用被判处3年以上徒刑的刑事犯劳动制度过渡”，但未指出具体由哪个主管部门负责此事。这种情形使内务人民委员部领导产生了将所有事情都控制在自己手中的愿望。其代表人物托尔马切夫和施文特说：“5月13日的政治局决定可以由内务人民委员部自己来完成”。[76]1929年6月27日，联共（布）中央委员会政治局作出决议，“今后把集中营改名为劳动改造营”。但事情并未就此终止。“苏联领导人认为，劳动改造营只能由国家政治保卫总局来组建，这一点可以从6月27日政治局赞成杨松的委员会提出的关于把囚犯转交给国家政治保卫总局，扩大现有劳动改造营网络并组建新营的建议中略见一斑”。[77]1929年7月11日，这些建议未经丝毫改动写入苏联人民委员会通过的官方决议文件中。这样一来，转交给国家政治保卫总局手中的所有犯人都是失去自由3年或3年以上者。[78]从此，国家政治保卫总局带着苏联国家领导人的信托，开始认真地从事劳动改造营体系的扩建工作。例如，1929年夏季之前，国家政治保卫总局系统中只有索洛维茨特殊使命营的一个管理局。“1929年5月23日，政治局作出决定，委托国家政治保卫总局在乌赫塔地区组建新集中营”。[79]同年6月28日，国家政治保卫总局副局长亚戈达签发了第136/68号《关于组建以乌斯季-瑟索尔斯克市为临时中心的国家政治保卫总局北方特殊使命营管理局》的命令。命令指出：①苏联政府决定委托国家政治保卫总局机关组建新集中营，目的是要通过对囚犯劳动更加合理使用的途径：其一，开发乌赫塔、伯朝拉以及其他地区的自然资源，同时把隔离期满的囚犯逐渐移民到这些地区；其二，修建铁路和土路；其三，从事采伐木材等工作。②为实施该决议，决定组建以乌斯季-瑟索尔斯克市为临时中心的国家政治保卫总局北方特殊使命营管理局。③北方特殊使命营管理局应立即着手组建工作并对囚犯进行劳动使用。

1930年3月26日，以乌斯季-瑟索尔斯克为中心的北方特殊使命营管理局改名为瑟克特夫卡尔管理局。1929年7月组建了以乌拉尔州克拉斯诺维舍尔斯克为中心的维舍尔斯克特殊使命营管理局。1929年秋，国家政治保卫总局地方机关规定，组建以哈巴罗夫斯克为中心的远东营、以新西伯利亚为中心的西伯利亚营、以塔什干为中心的中亚营和以阿拉木图为中心的哈萨克斯坦营。“截至1930年6月1日，这7个营中关押囚犯总数为168163人”。[80]

“至1929年下半年和1930年初，国家政治保卫总局建成了完整的劳动改造营网络”。[81]

1929年11月6日，苏联中央执行委员会和人民委员会对1924年通过的“苏联和加盟共和国刑法基本理论”进行了相应的修改。其中，该文件的第13条规定：“司法—改造性质的社会保护措施是……2）失去自由，在苏联遥远地区的劳动改造营服刑；3）失去自由，在集中关押地服刑……”而第18条又做了如下补充：“失去自由，在苏联遥远地区的劳动改造营服刑期限为3～10年。失去自由，在集中关押地服刑期限为3年以下。被判处失去自由、在普通关押地关押的人员，通常要在劳动教养院服满刑期。”[82]于是，在苏联的立法中首次出现了“劳动改造营”和“劳动教养院”的正式术语。[83]

1930年初，国家政治保卫总局的劳动改造营系统逐渐得到扩大。[84]1930年2月5日，根据斯大林的建议，苏联中央执行委员会和人民委员会通过了撤销俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的决议，其原有职能被转给了其他主管部门，其中最主要的是转给了国家政治保卫总局。[85]

1930年4月25日，国家政治保卫总局副局长梅辛格签发第130/63号命令，组建“国家政治保安总局劳动改造营管理局”。[86]它的内部机构迅速发展起来，并且于“1930年10月1日取得了劳动改造营管理总局——古拉格的法律地位。从这个时期起，大批被捕人员大军被派到各种工地上去劳动、去挖运河、开采有用资源，以此来保证苏联的国民经济计划的顺利实施”。[87]标志着古拉格诞生的第一个具有军事战略意义的工程是白海—波罗的海运河。在这里，古拉格展示出在短期内集中大量人力，通过大众突击的方式保证国家计划得以完成的可能性。“从1929年底开始，政治局直接批准下出现的新营加速增长现象说明，斯大林时期