目，有四科二十余股之称，至于官弁、饷需、军械、征调、度支，欲举吏、户、兵、工四部之权，一人总摄。群情骇异，谓疑于帝制，自为倚信，至斯可谓古无今有。臣窃私心揣测，诚知圣明轸念时艰，固将倚一重臣，以资柱石，而庆亲王之倚信不疑，亦必有冥冥然契合于无间。臣敢谓朝廷待之以赤心，而该督不报之以战栗哉！特是观人者，必究其本原；谋国者，必虑其深远。如该督之不惬于舆论，不信于朝臣，岂皆悠谬不足凭？而北洋两年一切举措若何，人人耳目周知，得失不难立辨。顾复欲假美名以济其私，握重权以便于己，一封朝奏，诏旨立颁，岂忠奸可以不辨、微渐可以不防乎？夫自古元恶大憝，非必先事即著，亦岂必初心所甘？恩极位极，权宠逾溢，而羽翼之攀附，国势之凌夷，复有所积渐而致之、相逼而成之耳！以今日国家兵赋大政悉听一人，专恣如此，即使忠纯如曾国藩、胡林翼、左宗棠，臣抑以为未可，况该督之断断非其人也。[13]

王乃徵可谓有先见之明，但慈禧太后利用袁世凯练兵的计划尚未完成，故上奏后清廷置之不理。于是，练兵处从开始就归袁世凯掌握。袁世凯乃得假中央的权威以行个人掌握兵权之实，征全国的财力，以养北洋六镇的兵。这样，咸同以后督抚专政不过造成国家权力结构内轻外重的局面，而袁世凯则据练兵处挟中央之威以令各省，兵权饷权都操于一人之手，兵将皆为心腹，即禁旅也为其爪牙。至此，清廷中央集权的果实实际上全部落入了以袁世凯为核心的北洋集团的手中。清廷的兵柄尽入北洋集团之囊中，此后，清廷与袁世凯集团在军政权力方面不断发生斗争，最终导致了袁世凯集团的离心与反叛，是导致清末政局严重动荡，辛亥革命发生，清朝灭亡的一个重要原因。

（四）垄断了新政后期的国家外交权力，赢得了列强的信任与支持

在外交方面，袁世凯是很注重取得列强支持的。新政时期，国家外交权力落入袁世凯集团之手，这是清末中央与地方权力消长的一个重要原因。

鸦片战争后，中国与英美法等国条约中明文规定：各国国书应由中国办理外国事务之钦差或总督代奏；尚有不平之事，该领事等官迳赴总理五口大臣处控诉。列强在与南北洋大臣的外交接触中，已深深感到这些握有实权的疆吏督抚对于清廷对外政策的影响。相比之下，主持国家外交事务的总理各国事务衙门，则遇事往往流于无人负责相互推诿的状态，反不及与南北洋大臣直接交涉显得便利。故外国公使遇事往往到地方找南北洋大臣交办，马嘉理案件时，英国公使威妥玛就直接到天津直隶总督衙门找李鸿章进行交涉。《中英烟台条约》的会谈签订也是赫德致函李鸿章指名要求他前往的。所以八国联军占领北京后就公然照会，要求清廷将“体制不崇、职责不专，遇事拖延”的总署改为外交部，列于六部之首，并迫使清廷在《和议大纲》第十二条中规定：“总理各国事务衙门必须革故更新，及诸国钦差大臣觐见中国帝王礼亦应一体更改。其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允施行。”其意图昭然若揭。列强的目的主要是想将清廷进一步纳入到近代殖民化的外交轨道上，以便于他们对中国进行更好的侵略。同时，由于清廷的腐败与虚弱，清廷在政治、经济、军事、文化方面遭受列强侵略与控制的同时，又不得不在对内统治和镇压民众反抗等方面依赖洋人的支持，因此对外关系便成为近代清廷施政的主导核心。这样，南北洋大臣掌有外交权力，就无异于分割与侵蚀了中央的对外交涉权力，使他们在经济和军事方面可以直接投靠列强这一“太上皇”，从而巩固与发展自身的权利地位，遂造成中央与地方内轻外重、尾大不掉的局面。从湘军、淮军、北洋军的演变发展历史，就充分说明了这一点。

第二次鸦片战争后，几乎所有重大对外妥协卖国条约都为李鸿章包揽了，就因为他是列强所注目的对象。外人曾言，虽然李鸿章有他的许多弱点，但在谈判上他是对我们有利的，他是最能给我们服务的，我们应当尽一切的努力重新树起他的威望。甲午战争中日谈判时，日本侮辱驱逐中国全权议和大臣张荫桓、邵友濂，而指名要李鸿章再往议和，就在于日本认为张、邵“不足担任出卖主权的责任”。鉴于袁世凯的才干和在山东时期对列强的友好表现，李鸿章死后，为了能使袁世凯接替李鸿章以后的直隶总督兼北洋大臣的职缺，列强事先大造舆论和进行频繁的外交活动，最终把袁世凯扶上了这一对列强在中国事务中有着重大影响的、权势显赫的职位。

义和团运动粉碎了帝国主义妄图瓜分中国的迷梦，美国提出的“门户开放”政策取得了列强的公认。庚子事变后，为了保证在华利益，帝国主义列强大都企盼袁世凯能做他们利益的赞助人，并在不同程度上皆给袁以支持。这其中以日本最为突出。原来，在镇压义和团以后，日本与英国结成联盟，在列强中逐渐取得了侵华的优势，尤其是日俄战后，它在东亚的霸权地位开始确立，便以“保全主义”为幌子，以遂其蚕食，进而鲸吞中国的野心。它不仅极力把侵略势力渗入中国的政治、经济、军事和文化等社会生活的领域内，而且把北洋地区（包括东北和华北）视为侵占中国的前沿基地，表现出极大的“兴趣”。20世纪初年，日本在华顾问教习人数迅速增长，而且在直隶也一直多于其他省份。“1901年，中国聘用的26名日本人中，有13人是在直隶省工作。1904年，在218名日本人中，直隶省占85人。至1908年4月，在550人中，有174人在直隶省工作。”[14]这些都与袁世凯在这一时期对日本的需要有极大的关系。袁世凯扩编北洋军，和他举办的各项新政一样，主要依靠日本势力。光绪二十八年（1902年）日本参谋次长田村怡与造专程到保定拜访袁世凯，接洽所谓“中日军事合作”。同年九月初七日（10月8日），日本参谋总长大山岩对前来中国的军官发出特别训示，要这些人努力工作，在上层以实力培植侵日势力，并说这是日本对华政策的百年大计，最有希望的事业。不仅如此，光绪二十八年（1902年）四月，袁世凯还托日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，“参照东西成法”，在直隶创办巡警。“北洋巡警学堂”以山浦为总教习，和泉正藏、中岛比多吉、河崎武、小川胜猪、葛上德五郎、天野健藏等日本警官为教习。这些事实都说明，袁世凯集团在初期发展过程中和日本帝国主义的关系是非常密切的，它带有明显的半殖民地性质。

袁世凯在直隶总督和北洋大臣任内最重要的外交活动，就是在日俄战争中主持“中立”和主持签订《中日会议东三省事宜》条约的谈判。早在光绪二十九年（1903年）夏天，袁世凯就与日本前驻华公使青木和日本驻天津领事伊集院吉，就日俄关于争夺东北地区的战争问题，进行了秘密接洽。日俄战争前夕，袁世凯又上奏朝廷，说明“战端难免”，要求清廷“就我现在情形而论，不得不谨守局外”[15]。事实上，袁的所谓“中立”，不过是表面的现象，实际上是倒向日本。袁世凯在光绪三十年十二月初三日（1904年1月19日）给清廷的上奏中就暴露出了这一点。袁认为，“近日情形，日本已许我守局外，各国亦无异言。惟俄人阴鸷性成，未必肯许。纵使迫于各国公议，不得不许，而战在我境，处处得有借口，乘机挑衅，恐所不免。”[16]据坂西回忆，“日俄战争当中乃是日华亲善达到最高峰的时期，其间，坂西为了使日军的军事行动得到方便，而仰仗袁的合作。”[17]

光绪三十一年（1905年），沙俄战败，与日本签订和约，公然将其在东北南部的特权，包括旅顺、大连租借地，南满铁路及其一切支线并附属财产与煤矿等，私自让给日本。事后，清廷与日本政府根据《朴茨茅斯条约》有关问题，在北京进行谈判，“清廷以袁世凯为全权大臣，与日本全权大臣小村寿太郎订约”，订立了《中日会议东三省事宜条约》及有关附约。为了换取日本从东北撤兵，竟然承认了沙俄让给日本的各项侵略权益。风闻战前袁世凯密谴大员与日本军事长官订有密约，以事平后中日善后事宜互让为条件，“小村回国时日本人民屡有骚动，而吾国外交史上于是役尚为平安过渡，则言者所传不为无因也。”[18]

光绪三十三年（1907年）秋，袁世凯入京担任军机大臣兼外务部尚书，在与外国列强的交涉中，鉴于他的前任由于“因循延宕，积为外人所厌”，他“乃以爽快出之，故使馆人大感佩”。日俄战争后，由于日本在我国东北侵略步伐加大，与美、俄矛盾日益尖锐，袁世凯一改过去亲日态度，决定联美德制日。他在外务部所进行的一项重要工作，就是企图订立中美德协定以对抗英日俄法对中国的侵略。袁世凯在新政期间的外交活动，赢得了列强的好感与信任，为列强在辛亥革命时期支持他夺取政权奠定了基础。

毋庸讳言，清亡前夕，袁世凯在当时人们心目中已经具有颇高的威望。他与列强驻华使节、立宪派人士、清朝文武官员都有着紧密的联系，得到他们的信任与拥护。同时，他也得到广大社会人士，包括革命党领袖孙中山、黄兴等人一定程度的拥护与信任，可以说，声誉赫赫，人心相向。特别是他控制着中国最精锐、最强大的北洋陆军，还有由他一手培植的具有雄厚实力的北洋官僚集团，他们掌握着军事、经济、内政、外交的关键部门，唯袁氏之命是从。袁已完全成为中国在军事方面公认的权威。正是上述原因，造成他在清末政坛上的举足轻重的地位。

光绪三十四年十二月（1909年1月），摄政王载沣将袁世凯削职回籍。袁被罢官后的时期，恰恰是清廷日益腐朽，陷于灭亡的边缘年代。这时袁的声望不仅不衰，反而形象更加高大，成为中外各方面政治力量最为关注与争取的人物。当时，袁在朝的党羽更是政无大小“必报”，唯袁马首是瞻。总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌曾经联名辞职，推荐袁世凯出山执掌大权。他的党羽和许多大臣异口同声地说，只有袁出山，才能重整朝纲，挽救清王朝濒临灭亡的厄运。列强也纷纷要求清廷起用袁世凯。“谓中国至今日，奈何尚不用袁世凯？”[19]一个落魄赋闲的官僚竟有这么大的影响，不惟有清以来200多年所未见，就是在清季以前的历史上恐怕也是极为罕见。袁世凯削官为民，但仍有猛虎在山之势，这是满族贵族集团始料不及的，究其原因，其中的一大关键恐怕还是军事政治外交权威和半私军性质的军事社会关系从中作怪。由于社会权势的转移，致使专制王权与文官政制衰败，新的权威中心向拥兵自重的“强人”转移，袁世凯成为“时代的宠儿”也就在所难免。到辛亥革命前夕，袁世凯已经成为当时时局的政治重心，各派都在极力地争夺。袁世凯的政治军事权威地位已经使当时社会普遍形成了“非袁莫属”的心理状态。随着时局的日益糜烂，这种心理和影响也随之更加弥漫起来。这就为袁世凯集团趁辛亥革命之机实现从地方走向中央，奠定了坚实的基础。

[1] 甘厚慈编：《北洋公牍类纂续编》序，北洋官报兼印刷局代绛雪斋书局印，宣统二年夏初版，第1页。

[2] 沈祖宪、吴闿生：《容庵弟子记》（卷3），来新夏主编：《北洋军阀》（五），上海人民出版社1993年版，第59页。

[3] 《创设东省商务局拟定试办章程折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第342页。

[4] 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第275页。

[5] 《创设东省商务局拟定试办章程折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第343页。

[6] 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第275页。

[7] 《创设东省商务局拟定试办章程折》，《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第343页。

[8] 《直隶筹办农工诸政情形折》，《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第852页。

[9] 《英商依据私约侵占开平矿务请饬外务部声明规复折》，《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第742页。

[10] 《为抵制美货事致袁直督函》，《张謇全集》，江苏古籍出版社1993年版，第1卷，第89—90页。

[11] 《为运动立宪致袁直督函》，《张謇全集》，江苏古籍出版社1993年版，第1卷，第102—103页。

[12] 罗尔纲著：《晚清兵志·陆军志》，中华书局1997年版，第196、219、220页。

[13] 张国淦：《北洋军阀的起源》，杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第41—43页。

[14] 〔日〕山根幸夫著，周启乾、郭蕴静译：《袁世凯与日本人》，《天津文史资料》第37辑，第79页。

[15] 《密陈遵照传谕统筹布置防守情形折》，《袁