政府足够强大，二是地方利益未被中央政府或其他势力过多地侵害。19世纪以来，特别是在太平天国运动的打击下，中央政权衰弱，地方士绅利益得不到应有的保护，于是，地方就出现了为了自卫而军事、财政独立化的倾向。

早在18世纪末至19世纪初，川、陕、鄂交界地带爆发了大规模的白莲教起义。这次巨大的农民反抗运动不仅大大损耗了清政府的经济实力，更重要的是重创了清政府的正规军——八旗军与绿营兵。在后来镇压起义的过程中，清政府开始动员和利用地方武装，“团练”就是在这样的情况下出现的。团练一般是在官方监督下由地方士绅领导，以村寨为基点，其任务是筑墙设防，坚壁清野，实行武装自卫。团练的出现是清朝地方武装产生的开始，也是地方军事化的前奏。不过，这一时期的地方武装并没有扩大化，尚不足以影响到中央与地方的均衡关系；清朝的正规军也没有完全被削弱，它仍然是清政权赖以维系其合法性的主要武装力量。

但是，太平天国运动的爆发给地方军事武装的扩张提供了机缘。这次起义的规模之大、组织之精良远非白莲教起义所能比拟。在这支强大的造反队伍面前，本来就已经很虚弱的八旗、绿营军队不堪一击。太平军所到之处，广泛开展政治动员，动摇了地方政治秩序。对于地方士绅来说，现在他们发现地方利益与地方秩序受到了严重威胁，而清朝官方的保甲制度对于地方日益扩大的混乱局面竟然无能为力。士绅们在对清政府的军事力量感到失望的同时，不得不寻求自身的力量来保护地方利益，维护地方秩序。于是，他们利用自己的家族组织或地方势力组成非官方的地方武装，以便同太平军对抗。在湖南，举人江忠源在家乡新宁组建了一支民团，以对付这一地区的反叛活动。当太平军在广西威胁到新宁地区时，江忠源又率领这支地方武装同太平军对抗。在江西，举人刘于浔利用家族关系在家乡南昌一带举办团练；在与太平军对抗的过程中，刘于浔还联合周围许多其他团练，组成了一股复合组织的强大的地方武装。后来在贵州、江苏、安徽、河南等地，一些地方武装也纷纷建立。本来，清政府对于士绅自行组建团练这样的地方武装一直怀有戒心，但是，清军忙于同太平军正面作战，清政府根本无力顾及地方治安，因此，只能放任地方自救。然而，随着地方武装势力的增强，清政府变得不放心起来，急欲对此加以控制，于是任命各省在籍官僚负责办理地方团练，加强对地方武装的监督，这就是团练大臣的由来。这一时期清政府在东南各省任命了许多团练大臣，曾国藩、袁世凯的叔祖父袁甲三就是其中的两人。咸丰二年（1852年）曾国藩回到家乡湖南，便着手领导地方团练与太平军作战。但不久他发现团练远不是太平军的对手，而且团练自身组织也存在种种弊端。于是，他自作主张重建了一支新式的地方军队，这就是湘军的开始。不久，曾国藩依靠这支地方武装肃清了太平军在湖南的势力。为了镇压捻军，清政府也于咸丰三年（1853年）派兵部侍郎周天爵率领清兵3000进驻宿州，又派时任兵科给事中的袁甲三协助工部侍郎吕贤基督办安徽团练，组织地主武装，配合清军作战。次年，周天爵病死，不久，吕贤基也被捻军毙亡，袁甲三奉旨接统驻宿州的清军，并兼督办安徽团练大臣，很快成为捻军的劲敌。袁甲三在皖北切断了太平军与捻军的联系，使得曾国藩无北顾之忧，得以全力整建湘军以对付太平天国的军事力量。在袁甲三的带领下，袁世凯的三叔祖袁凤三、四叔祖袁重三、生父袁保中、养父袁保庆也都纷纷举办团练，加入了镇压太平天国、捻军的行列中。

地方军事化的出现改变了清王朝地方的政治统治秩序，扩大了地方士绅的权力。本来清朝对于乡村的控制，主要是通过官方和非官方两个控制系统的协调，但团练等地方武装的出现改变了这种协调关系，使非官方的地方控制系统日益重要起来，清政府对乡村的影响力与控制力显然在日益降低。清政府允许地方自卫，实际上等于承认非官方的地方武装的合法性。太平天国失败后，团练等地方武装取代了保甲制度，其功能逐渐由军事组织演变成了地方政治组织，士绅的作用也随之日益扩大，形成了地方公事，官府离开士绅就不能有所作为的局面。地方武装的发展所导致的另一个后果，便是地方政治的军事化。地方武装虽然暂时稳定了地方秩序，却促进了地方士绅的军人化和地方对军事的迷信，中央政府长期所保持的文官统治和礼仪秩序在地方政治中的作用迅速下降，代之而起的是地方政治的军事化。这是造成中国乡村长期动荡不稳的一个重要原因。

其次表现为督抚专权。太平天国运动爆发以后，清朝的正规军受到重创。作为其军事支柱的八旗、绿营武装基本上被摧毁，满洲贵族失去了控制国家武装力量的实际能力，国家军政实权渐渐落到地方汉族地主官僚的手中。进入咸丰朝，一部分督抚利用国内战争所提供的特殊机会，不顾原有体制的各种限制，越权采取各种措施，包揽把持军、财、吏诸政，使督抚职能发生了根本性的变化，即完成由平时性向战时性的转变。与之不同的是，另一部分督抚虽也有所变化，但仍拘于原有体制的各种限制，远未完成向战时性督抚转变。结果，在激烈持久的内战中，前者建功立业，声威赫赫，后者或兵败身死，或失地被革；以至前者日多，后者日少，几成全国“改制”局面。随着地方武装的扩张，清朝中央军权的下移，地方上出现了军政合一的局面，这是清朝入关后从未有过的现象，中央对地方的严密统治局面终于被打破，其主要标志就是湘、淮军地方集团的兴起对地方秩序的改变。

湘军建立的目的主要是对抗湖南地区的太平军，因此，湘军在初期也不过是一支地方武装。后来湘军越出湖南，在东南各省纵横驰骋，成为对抗太平军的主力，这样湘军就成为维系清朝统治的主要军事力量。湘军之所以能成为一股强大的政治军事势力，有其特殊的组织形态与发展过程。湘军既不同于一般的地方团练，也不是受清廷直接指挥的经制之师，而是曾国藩一手创立的私人武装，其特征主要有四：一是兵为将有。清廷的绿营兵是世袭兵制，兵为国有。将领平时各驻其府，遇事由清廷授以兵符，率兵征战，事后则兵将各归其所，兵将并无私谊，难以结党营私。现在，曾国藩改世兵制为募兵制，规定士兵归将领所有。统领由大帅挑选，营官由统领挑选，哨弁由营官挑选，什长由哨弁挑选，士兵由什长挑选，层层招募，各有宗派，上下一气。这样，兵权不再是国家所有，而是落入将帅个人之手。二是私谊至上。由于湘军是自行招募，将存兵存，将亡兵散，其上下之间的利害关系颇为一致。将领在招募士兵过程中，重视利用同乡或家族关系，将领之间往往也是同乡、同年或师生之类的关系。整个湘军都是依靠这种私人关系来维持的，这就助长了湘军的派性观念。曾国藩本人就十分重视这一点，无论是战时调兵遣将还是平时向朝廷举荐官员，他都强调从私人关系出发。三是军饷自筹。绿营兵由于是清廷的经制之师，故其兵饷均由政府提供。湘军初建时，军饷尚由官方提供若干，后来曾国藩发现中央财政枯竭，索取无望，于是决定自筹。湘军军饷一般由大帅就地自筹，然后自上而下分发，事后向中央核报。自筹军饷不仅提高了湘军的团结，而且也增加了湘军的独立性。曾国藩本人即承认：我朝之制，一省所入之款，报明听候部拔，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆吏之权日重。四是各尊其长。由于以上原因，在湘军中便养成一种风气，除非招募、选拔过自己的顶头上司，其他人无论官职大小、地位高低皆拒不从命。所以，不仅湘军以外的人无法进行指挥，即使湘军内部亦必须节节钤束，层层下令，任何人难于越级指挥下级部队。湘军的这些特点，表明湘军不仅是有别于八旗、绿营的军队，而且具有很大的独立作战能力。在与太平军的对抗中，湘军地位日益提高，就证明了这一点。

对于曾国藩及其湘军集团的崛起，清廷开始就表现出很不放心。在军事上利用它的同时，在政治上对其首领的权限严格加以限制。咸丰四年（1854年），当曾国藩带领湘军攻占武昌的消息传到北京时，咸丰皇帝喜形于色。这时有人提醒他，“曾国藩以侍郎在籍，犹匹夫耳。匹夫居闾里，一呼，蹶起从之者万余人，恐非国家福也。”[1]咸丰帝听后大惊，立即收回任命曾国藩为湖北巡抚的成命。咸丰十年（1860年），当太平军第二次进攻江南大营，大败绿营军，清政府已经无兵可恃时，清廷才不得不任命曾国藩为两江总督兼钦差大臣，统辖苏、浙、皖、赣四省军务，所有巡抚、提督均归他节制。这样，清朝中央的兵权开始下移，湘军代替绿营成为国家的主力军。与此同时，曾国藩本人也由湘军统帅变为东南各省最高的行政长官，军权与政权合一，从而迈开了督抚专权的第一步。

为了便于作战，曾国藩又利用自己的权力，把大批湘军将领举荐为封疆大吏，如举荐李续宜为安徽巡抚，沈葆桢为江西巡抚，左宗棠为浙江巡抚，李鸿章为江苏巡抚。接着，四省的巡抚又将自己的部将举荐为各省的布政使、按察使。这样，东南地区就出现了以曾国藩为首的湘军政治军事集团，其中坚人物有胡林翼、左宗棠、李续宜、曾国荃、李鸿章等人。这些人既拥有重兵，又掌握地方行政大权。同时，他们还因袭湘军军饷自筹的习惯，控制地方财政，诸如举办厘金，改革田赋，甚至扣留解往中央的税收，使清政府控制地方财政的能力逐步丧失。此外，湘军集团还排斥异己，任用亲信，控制了地方用人大权。这样，湘军集团控制了东南各省的军权、政权、财权与用人权，上下相应，成为一股强大的地方政治势力。清王朝内轻外重的局面终于出现了。

上述事实表明，清王朝的根本制度，即君主专制的中央集权制度，已经在很大程度上为督抚把持的地方分权所破坏。清廷虽然仍高高在上，看起来颇有尊严，实际上，对各省军政事务既起不了决定作用，又不了解情况，一切悉听督抚所为。这样，战时地方的分权体制，实际上就变成了日后国家的正常政治体制。

[1] 薛福成：《庸庵全集·庸庵文续集》卷下，光绪十三年刊，第7页。

二、中央与地方二元权力之格局

1.军事方面。太平天国以前，清王朝的军队属于国家所有，军饷由国库所出，统兵大员也由中央政府直接任命与指挥；太平天国运动爆发以后，军队由地方自招，军饷也由地方自筹，直接带兵的提镇大员由地方推荐交中央政府任命，因而也就直接听命于地方，中央的统兵大权就这样下移到地方。太平天国战争以前，清王朝的经制兵是八旗和绿营，他们是清政府赖以维持统治的重要支柱。太平天国战争以后，八旗、绿营基本上被摧毁，以湘军、淮军为代表的勇营乘势崛起，取代了八旗与绿营而成为清王朝赖为统治的基本军事力量。由于勇营一开始即为地方督抚所私有，清王朝的国防支柱也就实际下移到了地方督抚的手中。

2.财政方面。统一的财政权是清朝中央集权统治的基础，财政权的下放，为督抚权力扩张提供了契机。清朝各省财政，历来由各省布政使掌管，而布政使又直属于户部。故各省每年财政收入，皆需上报户部，听候调拨，地方督抚不得擅自动用。虽然从清初开始，常有战争爆发之际中央政府临时赋予封疆大吏等就地自办军饷权力等情况，如康熙朝平定三藩之乱，嘉庆朝西南用兵等，但一旦战争结束，上述自筹军饷的权力就立即被朝廷收回。太平天国运动爆发后，清朝中央政府故伎重演，照例给予地方督抚等就地自筹军饷的权力。然而此时时局发生了重大变化：一是由于用兵日久，中央政府无法解决镇压太平天国运动、捻军起义的经费，不得不同意各地督抚乃至统兵大员自行筹饷。结果，不仅使逐渐成为国家主要经济收入的厘金完全由地方督抚支配，而且原本应交户部的地方的各项税收，也被地方督抚截留，大半充作军饷。曾国藩就公开承认：“前代之制，一州岁入之款，置转运使主之，疆吏不得专擅。我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款纷纷奏留，供本省军需。于是，户部之权日轻，疆吏之权日重。”[1]二是由于第二次鸦片战争后外人取得了中国海关税的征税管理权以及实行了子口税制度。中国的海关管理权遭到了极大的破坏，海关税出现了大幅度的下降。凡此表明，清王朝由中央政府一统财政大权的日子一去不复返了。

晚清地方督抚财赋支配权渐重，与镇压太平天国运动中各省实行的厘金制、捐输制等，有着直接的关系。咸丰三年（1853年）刑部侍郎雷以諴随钦差大臣在江北大营帮办军务。为筹措军饷，雷以諴率先在扬州仙女庙设厘金所，对当地集市交易抽取1%的捐税。1%为1厘，故称厘金。而后，湘军统帅曾国藩、抚臣胡林翼等争相效法，设局建卡，抽取厘金。咸丰五年（1855年）始，清廷又将厘金制推行于全国，厘