整个明代，中央政府一直没有在各省建立起地区性的银库。由于大而不变（monolithic）的国家结构，所有省府州县政府的财政职能都是服务于中央政府，没有必要在省直设立地区性的办公部门。以现在的分类来看，只有很少的几个财政机构是例外，它们专门负责省际之间的服务性事业或者某些特殊的收入，诸如皇帝派遣总理大运河的特使（第二章第一节），食盐专卖（第五章第一节）、茶马贸易、番舶抽分、钞关税、竹木抽分（第六章第一节、第四节）等的管理机构。我们可能注意到，在理论上这些办事部门多是由省级政府监管。但是当监察御史被派去督理盐业专卖与茶马贸易时，他们确实变成了在各省执行皇权使命的财政官员。他们将那些名义上还由各省管理的办事机构降为其下属部门。为了避免重复，对于这些办事机构在后文讨论其所管理的服务与收入时将有详述。

然而，可以看到，这些办事机构的效率通常都很低下，他们管理的收入始终没有达到唐朝或宋朝时的收入水平。造成这种结果的部分原因是由于在王朝建立之初，忽视了商业是国家收入的一个主要来源这一事实。尽管明代的实物供给是可以理解的，更强调实物税收确实是国家的需要，但这些实物的内在财政价值则被放到了第二位。而且前述的管理部门散布于全国各地，在它们背后缺乏一系列有效的管理。在接下来的章节中，我们将看到由于缺乏组织支持，在王朝的晚期，一些办事部门事实上是由中央与地方官员共同管理。

地方政府

这里主要是探讨地方政府的财政管理机构。1373年的法律分天下各府为上、中、下三等：岁粮20万石以上为上府，知府，秩从三品；20万石以下为中府，知府，正四品；10万石以下为下府，知府，从四品。很明显，王朝建立之初希望各地的税收额度依据人口和土地不时进行调整。每一个区域的地位连同其长官品级也相应地进行调整。这一制度过于麻烦，很难全面推行。1371年，帝国已经有12个行省、120个府、108个州、887个县〔39〕（后来其数目分别上升到13、140、193、1138）。各地的税收额度从未认真作过周期性调整，大多数地区还保持一个永久性或半永久性的定额。当然，16世纪还有这样零星的事例：县已经升格为州，或者州已经降格为县，但已经越来越少。当时除南京与北京的知府高出一个级别外，其他官员按照其行政级别而获得相同的品级〔40〕。

地方政府分为三级或四级。四级政府依次为省、府、州、县。三级政府中的州直接隶属于省（中间没有府），或者县直接隶属于府（中间没有州）〔41〕。也有一些州，隶属于府，其下没有属县。两京地区，也就是北直隶和南直隶，面积与省相当，但没有省级管理部门，他们的府尹、知府或知州直接对中央政府负责。因此，在国家的账目上北直隶的8个府和南直隶的15个府、3个直隶州是从来没有分别按照南北二京管理，这26个行政单位的财政数据与13个行省并列。

这些不同的模式又一次反映出对财政管理的最初关注。财政管理的指导方针为：县是一个基本的税粮征收单位，府是一个基本会计单位，省是一个中转运输单位。县衙所在地与其周边距离尽可能的以一天的旅程为限，所以县的面积或多或少被事先确定了。其上一级政府也应该位于其属县的中心地带，有利于开展各项工作。而且，所有的政府衙署都位于人口较多、周围有城墙的城市中，这有利于军事行动、生活供给以及水陆运输。在特殊情形下，明廷也能够为了行政管理的目的而新建一个有一定规模的城市。当然，地方机构的设立不能完全忽视地理的、历史的因素。特别是在选择一个府城时，他们必须权衡组织建置的统一性和当地自身的利益。当这些要求无法平衡时，就采取设立一个州的办法来解决。多数情况下很可能是把一些大的府分解成为一些易于行政管理的单位，另外则是对一个税收水平中等，但在地理上管理很不方便的地区给予特殊考虑。为了达到调解不平衡的目的，州政府并没有自己的特点。当州隶属于府的时候，它只是扮演府的分支机构的角色。如果州直属于省，它就是一个小定制的府。后者的财政账目与府处在同一级别上〔42〕。

当某一级别的政府在行政管理系统中变得不必要时，它就会被取消。在财政上，省级政府主要是作为收入的中转站，所以在南北直隶地区没有必要设立省，该地区的府与州靠近南北二京。

按照其组织原则，中央政府与地方政府没有太大的差别。所有地方官员，下至知县都是由君主任命。所有的收入，在某种意义上都是皇帝的收入。中央政府的支出都是来源于地方官员的交纳的税收。这种铁板一块的情况在王朝晚期有了些许折衷，特别是16世纪中期以后的南方一些省份尤为明显。不过，即使在那时，资金的分配也很不清楚、明确。大多数情况下都是由中央与各省直共同分享各项收入。在特定地区也考虑过相对的财政自治，至少在理论上，允许官员们为了君主的利益越权即时支配一些资金，而不必频繁地进行事先请示。这样支配的资金并没有固定成为一种地方收入〔43〕。

大多数的地方官员按照确定的程序将他们的税收收入解运给不同的接收仓库。这些仓库有的位于北部边境，有的在北京或南京，有的就在税源附近。还有一些解运是被固定在府和省一级。税粮解运到财政官员管区之外要建立“起运”项目，从字面意义上来讲是“结算后运走的项目”。实现解运之后，起运项目便不受地方官员监管。保存在本地的余额称为“存留”，字面字义来讲是“留存的项目”。在各地，任何税收都同时包含为“起运”和“存留”两个部分。存留收入用于地方官员的俸给、生员廪米以及宗藩禄廪，同样也用于皇帝许可的地方社会赈恤开支。任何剩余都由地方官员为皇帝保管，没有皇帝的允许，他们无权处理。有时候中央政府直接要求地方政府或坐办，或建造船只，或为藩王营造府邸，或者不时地输纳，所有这些费用也是从存留收入中支取。这实际上意味着包括知县在内的大多数地方官员，同时也是帝国政府在各地的财务主管。各项存留收入既不是盈余，也不是地方收入，而是相当于将这些收入账户交由地方官员管理，这些地方官员扮演着帝国的地方财务主管的角色。

各地方都被期望能够自给自足。只有在少数情况下，才由中央政府下令对邻近地区进行协济。16世纪80年代到90年代，明朝与缅甸首领莽哒喇弄王（Nanda Bayin）发生了边境战争，云南巡抚不断奏请中央援助，皇帝一度下令四川协济。然而，到了1594年，巡抚被要求用本省的财力自己解决问题，不能再得到援助〔44〕。这就证明了各省之间不轻易协济这一原则。

在中央集权控制之下的分散管理意味着在所有各级官员中，县级官员的财政责任总是最重的。基于这样的原因，在讨论所有各类官员的职能时，从县级向上考察比从省级向下考察要容易得多。

除番舶抽分、钞关税、竹木抽分、盐课以及管理收入是由特定的机构或更高的部门来征集与管理以外，所有其他的国家收入实际上都要经由县级官员。田赋的征收，包括耗派都是由县一级政府完成。绝大多数的县级官员也管理商税、房契税、盐课、门摊税、僧道度牒银、酒醋税、罚赎收入、户口食盐钞以及部分渔课（关于这些杂项收入，见第六章）。知县管理辖区内的官田，完成物资征用，还要为各级政府机构佥派人役。当力役折银时，还要替他们征收役银。无论是屯田、民户养马，还是军屯收入的管理也都是知县职责所在。此外，知县要定期主持人口登记，编造黄册，编审乡村社会中的里甲体系，佥选粮长（见第一章第二节），上报自然灾害以便蠲免税收和救济饥荒。同时，各省直还有一些中央的派驻部门，在县里还有少数省里和府里的财政分支机构。这些较高级别的部门大都设在城中，碰巧也会设在省城或府城中。还有少数的部门，诸如税课司局，毗邻城市。另外，在一个县里，由知县统一管理，没有分权〔45〕。

这些部门的岁用之费，除了俸给以外，都不是来源于一般正税收入，而是来源于乡村里甲中派征的物资与差役。这些物资与差役不仅用来维持县衙自身的开销，而且还要分出一部分给上级部门。因为除了从里甲征用以外，别无其他渠道为其提供办公费用。这些办法甚至当实物与差役已经折纳银两之后仍然没有改变。诸如“知府轿夫费银二十两”，“布政使司笔笺银十八两”，这样的话在晚明出版的地方志中经常出现。地方征收的收入还有一部分要交纳到首都。16世纪晚期，京师的两个县的官员要为每三年一次的会试提供食物、金钱和笔墨。这本来是帝国政府的职责所在。

中央政府在地方的派出机构，尽管为数不多，但其办公费用也征派于地方。例如，清江浦的竹木抽分局是工部的派出机构，但其信使、看门人、卫兵等总是由该局所在的山阳县来提供〔46〕。这种做法也使中央政府在地方建立太多的分支机构受到限制，因为其公费不可避免的成为地方民众额外的负担。与此相联系的办法就是由管理专门工作的官员同时也任职于地方。例如，管理运河的总督（巡抚）同时也兼治淮安，以便他能够用地方财力、物力来建立其后勤保障。

在地方，包括巡检、民兵、递运所和驿站以及境内的河渠管理等项开支也由县级官员负责。因为大多数县都被期望能够用自己的力量来解决这些开支，所以水陆交通沿线之地的里甲征收就十分沉重。有时知县会要求邻近地区进行协济。当然，正如已经提到的那样，此类事情能够得到批准只是一种例外，而不会成为一种习惯。

地方政府也与中央政府一样存在工作人员不足的问题。一个县管理500到1000平方英里区域，人口从30000到250000不等，知县的下属中只有三位有身份的正官：县丞、主簿和典史。一些管理县仓、治安、商税、驿站、渔课的官员可能也有文官身份，但这些位置并不是各县都有〔47〕，县衙中多为地位低下的吏胥。有时知县会指定正式的管理职责给当地的儒学教谕。在农村则没有任何官员，洪武时期甚至不允许县级官员离开县城。

府处在中间位置，其财政职责主要是稽核各项事务。知府要保证所有计划征收的钱粮正常解运，保存得当。他也要管理许多税收和服务性机构，诸如府仓、巡捕、驿传、税课司与河泊所等，当然也不是所有的府都设有这些机构。在一些地区，运河、水道的大型水闸，国家的矿山与草场，以及印染、织造等各类局厂，也要由知府来管理监督。

在王朝建立之初，每一个府都有一个固定的税收额度。14世纪晚期，府的税收定额还是相对固定的（见第二章第一节），有时会有一些很小的内部调整。知府有权力调整属县的税粮额度，但这种权力很不明确。税额调整可能被认可，也可能无效。这一切要看是否能够得到省级部门或君主的批准，同时也要取决于监察官员是否合作，要视具体情况而定。通常情况下，没有知府能够直接地提高或者降低一个县的税收定额。但是他能够建议改变税粮的解运，调整耗派，或者改变折纳比率，因而实际上能够一定程度地调整属县的税收负担。一些有能力的知府、知县确实重新修订了内部的税收方法，调整了单个纳税户的税额，甚至在当地进行了土地清丈〔48〕。但是所有这些依靠的是府州县官个人的性格、声望和智谋。地方官员便宜行使权力要冒一定的风险，而且也不可能指望他的上级明确认可他的行为。对他来说，惟一能够保护他的是普遍的理解，既然他有责任完成本地的税粮定额，他就应该有利用各种有效办法的自由。在他修订的税收征收办法实施一段时间之后，这种新方法可能会被普遍接受并且成为一种习惯性做法。在另一方面他也不得不考虑到如果实施太过，可能会引起地方的抵制和监察官员的弹劾。

大多数的府有很少的属州和属县，通常不会超过10个。但也有特殊的例子，例如，河南开封府辖4个州、30个县，山东济南府有4个州、26个县。各府正官数量也多少不一，一个知府可能佐以1个或7个副职〔49〕，其他属员的数量也同样不一致。府衙和县衙都雇佣着许多吏胥，他们被分成六个部门以对应中央的六部。

知州的职责如一般认为的那样，类似于管理一个较小区域的知府，或者是一个大县知县。

省一级的管理机构也缺乏统一性。布政使司分管财政，但是按察使司也有权检查治水计划、漕粮、屯田、盐务、驿传，有时还要督理兵备、防务。按察使司有监察职能，但在实际执行过程中常常超出其最初规定的权限〔50〕。事实上，每一个按察使