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自己的手中。袁世凯出山当天，汉口即被攻下，载沣在自己无法控制局势恶化的情况下，解散皇族内阁，授袁世凯为内阁总理大臣。在梁士诒、唐绍仪、段祺瑞、张锡銮、赵秉钧合力斡旋，分途布置下，袁世凯入京就职。[7]袁世凯组阁，立即把自己的党羽和朋友充入内阁，如外务大臣梁敦彦、副大臣胡惟德，民政大臣赵秉钧，陆军大臣王士珍、副大臣田文烈，度支大臣严修，海军大臣萨镇冰，司法大臣沈家本，学部副大臣杨度，邮传部大臣唐绍仪（先后由杨士琦、梁士诒署理）等都是明证。为了掌握中央军权，他组阁后，首先罢免军咨府大臣载涛和毓朗，而由自己的朋友荫昌与徐世昌接替。其次，迫使载沣交出“监国摄政王”的大印，退回藩邸。同时，调冯国璋入京，接任禁卫军总统。不久，又用准备出征的名义把禁卫军调出城外，而派段芝贵另编拱卫军，驻扎城里。这样，袁就接收了清廷统治下的全部权力，玩弄皇太后与幼皇上“孤儿寡母”于股掌之上。
第四步，主宰南北谈判，取得全国权力。袁世凯在取得责任内阁总理大臣，完成了攫取清廷大权之后，便开始了他的第四步骤，即取得全国的权力。他的策略是在依靠人心所归和雄厚的军事地位的基础上，拉拢立宪派和列强作其帮手，以倡言君主立宪向革命党施加压力进行讨价还价的谈判，反过来，又以革命党要求共和逼迫清室逊位。即“以北方兵力威胁南方，又以南方民气恫吓北庭”[8]。
（1）向南军伸出橄榄枝，先后派自己的部下蔡廷干、刘承恩、唐绍仪、杨士琦到汉口与上海分别与南军和谈，以摸清南军意图，威胁利诱，迫其就范。
（2）派遣心腹阮忠枢通告各地袁党的党羽：“目前要义，当在保持地方秩序，固结军人团体，联合各界感情，增长北方实力，最为当务之急。”巩固北洋团体，推向新的权力高峰，这是袁世凯及其党羽朝夕盼望的大事。十二月袁命令曹锟、卢永祥率第三镇进占山西，从革命党手中夺回娘子关、太原，委张锡銮为山西巡抚。命令齐耀琳为河南巡抚，镇压当地革命党。授意自己亲家山东巡抚孙宝琦取消独立，并令第五镇镇压当地革命力量。倪嗣冲、赵倜、周符麟则分别向皖北、陕西进军，作出遏制革命军的架势。派张镇芳署理直隶总督，严密控制直隶。密派段芝贵、张锡銮前赴东北三省，说服东三省总督赵尔巽拥袁共和。袁的这一手意在万一革命党人不履行诺言，不屈服自己，他拥有华北就可以自行组织政府，与南方抗衡。
（3）左右开弓，左打右拉。利用北洋军的实力、列强与立宪派的支持、革命党的弱点及自己的资望，迫使革命党人同意让出政府，袁则同意宣布赞成共和，并逼清帝退位，南北双方达成协议。1912年1月3日，在梁士诒的“策划”下，驻俄公使陆征祥和其他驻外使节，根据袁的示意，纷纷电请清帝退位。26日，北洋军段祺瑞、姜桂题、张勋、何宗莲等48名将领联衔通电，要求清廷明降谕旨，宣示中外，定共和政体，以现在内阁及国务大臣等，暂时代表政府。同日，宗社党领袖良弼遇刺，不久身亡，其他反对共和的满族亲贵纷纷作鸟兽散。2月12日，清帝颁布逊位诏书，统治了中国268年的清王朝正式结束。袁世凯逼宫成功。
在上述措施完成后，2月13日，袁世凯声明赞成共和，孙中山向南京临时参议院提出辞呈；2月15日，临时参议院一致选举袁世凯为临时大总统；3月10日，袁世凯在北京宣布就任临时大总统；4月1日，孙中山正式解职；4月5日，参议院宣布迁都北京，至此袁世凯实现了他对各方政治力量的完全胜利，取革命成果与清代268年的天下而私有。“一个军事的独裁者继承了旧的皇朝”[9]，袁世凯集团从地方正式入驻中央。以此为标志，晚清之变局遂告一段落。
[1] 冯耿光：《荫昌督师南下与南北议和》，《辛亥革命回忆录》第六册，中华书局1963年版，第351页。
[2] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（下），知识出版社1986年版，第250页。
[3] 张国淦：《洪宪遗闻》，《北洋述闻》，上海书店出版社1998年版，第73～74页。
[4] 爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，中华书局1977年版，第41～42页。
[5] 岑春煊：《乐斋漫笔》，《近代稗海》（一），四川人民出版社1985年版，第107页。
[6] 白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第8页。
[7] 《三水梁燕孙先生年谱》（上），上海商务印书馆1939年铅印本，第100、110页。
[8] 张国淦：《孙中山与袁世凯的斗争》，《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第140页。
[9] [美]保罗·S·芮恩施著，李抱宏、盛震溯译：《一个美国外交官使华记》，商务印书馆1982年版，第12页。
第七章 太阿倒持之教训
一、晚清政局变化之总规律
晚清政局之演变，实以中央与地方关系变化最为典型。
清代是高度中央集权的国家体制。
所谓中央集权，是相对于地方分权而言的。
根据政治学的定义，中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下中央政府和地方政府之间的权力分配及其统属关系。中央与地方关系的主要内容即是中央和地方政权的上下统属和在行政、财政、军事、外交等方面的权力分配。
有史以来的中央与地方关系，大体存在中央集权和地方分权两种基本模式。中央集权，就是大部分或全部统治权归于中央政府，地方政府没有独立性，其权力由中央政府给予，平时严格服从中央，听从中央政府的号令，并在中央政府的监督、控制下行使权力。地方分权，则是以中央集权的对立面而存在的，或者可以说是相对于中央集权而言的一种权力分配形式与统属关系。通常是指中央政府和地方政府各有独立的权力划分范围，中央与地方之间只是松散的政治联系；地方政府在其权限范围内有高度的裁量权及自主性，有较大的独立性，中央对地方不得随意干涉。
按照政治学原理，地方分权的概念可以划分为“分割性地方分权”和“分工性地方分权”两种。“分割性地方分权”是指中央和地方权力各有独立的施用范围，地方有高度的自主权与裁量权；而“分工性地方分权”，则又是指中央政府以命令授权的形式，将部分权力交与地方的某些官员代为行使。从整体上讲，一切治权皆属于中央。中央在层层节制的基础上，实施有效的指挥。替中央行使权力的地方政府，只是中央政府的代理机构而已。依据这种说法，本人认为，清初、中期的中央与地方关系，大致可以划归“分工性地方分权”的范围；而清末期的中央与地方的关系，因为与清初、中期相比发生了很大的变化，针对其实质内容，则应该将之划归入“分割性地方分权”的范围。
从历史上看，推动中国封建社会行政管理体制演变与发展的动力主要来自其内部的矛盾冲突。大一统中央集权体制矛盾主要有二：一是皇权和相权的矛盾；二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾牵动着中国传统社会专制体制的运行，促使统治集团内部不断在更高水平基础上进行权力资源的再分配与秩序的再创造。
中国自秦以后就是一个中央集权的国家。经过2000年的发展，这一政治结构坚固而完整。不仅在政治制度方面影响着后来中国政治的走向，就是以中央集权为核心的大一统文化也深入人心、根深蒂固。从某种程度上讲，能否处理好中央与地方的关系，应该是关系到中国多民族国家统一发展与和平稳定的至关重要的问题，对于我们国家今日的发展，无疑也具有重要的借鉴价值。
在中国历史上，中央与地方的关系，历来是任何朝代的统治者都必须认真考虑和审慎解决的一个重大问题。历史实践证明，凡是中央与地方关系处理较好的朝代，其内部政局一般都比较稳定，行政权力运作也都比较正常，中央的政令、军令能够及时上传下达，中央与地方的关系一般都维持着“本重枝轻”的格局。如果这个局面被打破，颠倒过来，出现“本轻枝重”现象，则中央政府的权力、权威一般就会下移，中央政府的政令、军令一般就不会得到顺利的贯彻、执行。当地方势力膨胀到一定程度，它们就想推翻中央政权，从而导致天下大乱，甚而出现改朝换代的局面。这种情况，在中国数千年历史上多不胜举。西汉初年，汉高祖分封诸王，建立侯国；一旦地方诸侯力量壮大之日，便是以吴王刘濞为首的七国地方势力起兵问鼎之时。东汉末年，皇室衰微，董卓、袁绍、曹操、刘备、孙权等地方集团先后而起，最终导致汉祚移姓。东晋八王之乱，导致晋朝灭亡，无需多提。唐代安禄山以范阳为基地而势力坐大，起兵问鼎，导致盛唐从此衰落在先，藩镇割据进而最终导致唐朝灭亡在后。宋代是中国历史上较好地解决了这一问题的一个朝代。北宋建立者宋太祖赵匡胤用“杯酒释兵权”的办法加强了中央集权，为宋代处理中央与地方的上下关系开了一个好头，却也因为对地方的管理过死造成了地方的死气沉沉与行政、军事效率极端低下的状况。但应当看到，在宋代200多年的历史发展中，基本上没有出现中央权威受挫的情况。明代初年，燕王朱棣地方势力膨胀，建文帝削藩失败就被其取而代之。
有清一代，中央与地方、满洲权贵与汉人地方势力的关系一直是萦绕着这个王朝的一个中心环节。
清初，由于顺治、康熙、乾隆三代较好地处理了西北边疆的准噶尔部叛乱，平定了三藩割据之乱，消灭了台湾的郑经分裂势力，中央权威得到了保持。但从道光二十年（1840年）西方侵略势力进入中国，特别是太平天国农民运动兴起以后，以此为契机，清朝中央与地方之间的关系就起了微妙的变化。以曾国藩、李鸿章为首的地方集团势力日大，开始逐渐影响朝局，从而打破了清代200余年来的中央与地方政治权力格局的平衡。甲午战后，在中外矛盾、满汉矛盾、中央与地方矛盾的夹缝中，以袁世凯为首的北洋集团奋然崛起。北洋集团在新政时期的迅速膨胀，不仅打破了中央与地方关系的平衡，而且利用辛亥革命的时机吞噬了清朝政权，最终实现了从地方走向中央的目标。
总的来看，清朝268年中央与地方关系的历史大致可以划分成前、中期（1644—1840年）和末期（1840—1912年）两个阶段。第一阶段，中央与地方的关系是稳定的，中央政府保持着高度的集权，对地方有着绝对的驾驭能力。变化发生在后一阶段。随着西方列强的不断侵入和咸丰元年至同治三年（1851—1864年）的太平天国运动，导致了清王朝原有的国家权力配置体制发生了重大变化，原来属于中央政府的诸多权力开始下移地方，大清帝国的权力大厦开始不断倾斜，最后竟至彻底坍塌。
观阅历史，中央政治权威的形成和维护主要是由其经济、政治、军事、文化等权力的共同支撑。在中央与地方关系上表现为政治、经济交往的互惠性、共同维系的一份情感、社会文化感以及有效的行政与社会控制等因素的共同作用上。清朝前期，统治者通过文治武功，成功地影响和控制了国家的政治、社会生活，成功地树立起了政治权威。但是，道光二十年（1840年）以后，世界与中国都发生了巨大的变化，在中国越来越被纳入全球化体系的过程中，现代与传统的矛盾变得愈来愈尖锐。随着西方军事、经济、政治、文化的不断冲击与国内下层民众大规模反抗活动的加剧，国家政治生活的运作也随之发生了巨大的变化，清政府的政治权威在内外因素的冲击下面临着越来越严重的挑战。
追溯历史，晚清大变局无疑是近代中央与地方关系的开端。在这一时期，中央权威严重下降，逐步丧失了对地方统驭的实际能力；地方势力则迅速膨胀，不断扩大与攫夺中央方面的权益，发展到清末，在中央与地方的权力平衡遭到彻底破坏的时候，北洋集团鸠占鹊巢，利用辛亥革命的机会取清中央政权而代之。这种情况，构成了清末中央与地方关系变化的基本轨迹。期间，中央与地方权力争斗波澜跌宕，政潮暗涌，绵绵不绝。中央与地方争夺权力所导致的质量互变的结果，对清末、民国时期的中国政局无疑产生了深远而重大的影响。
实际上，晚清政局的变化是复杂的，并不如上述勾画的那样简单。西方民权观念的输入对中国传统君权观念造成了一种解构，这对中国政治的发展无疑是有益的。但是，中国自秦以来，就是一个中央集权体制的国家，无论政治传统还是文化观念都已经深固人心。盲目机械地引进或者效仿西方政治体制，不一定符合中国特色与适合中国的实际情况，近代以来诸多热血人士千辛万苦搬来的西方的所谓先进政体如地方自治和联邦制等，事实证明，其结果并没有造成中国的强大，反而成为国家长期动乱的因素。在中国这样一个有着悠久集权传统与观念、地大物博、幅员辽阔、人口众多的国度，如何根据自己的实际情况，既维护好中央权威，又尊重好地方利益